Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos

Entre la enajenación y la nacionalización

Comisión Especial Mixta de Investigación de la Privatización y Capitalización (CEMIPyC)
Publicado en Septiembre 2019 en La Migraña 32
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Finalizada la guerra del Chaco (1932-1935) se creó Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) como empresa estatal estratégica para participar en toda la cadena hidrocarburífera: exploración, perforación, transporte, refinación, industrialización y comercialización (Decreto Ley, 21/12/1936). Concordante con esa creación y ante la demanda popular de nacionalización del petróleo, en marzo de 1937, el Gobierno de David Toro declaró la caducidad del contrato con la defraudadora Standard Oil Co., que hasta, entonces, detentaba la propiedad de los hidrocarburos de Bolivia. Esa medida es conocida como la “primera nacionalización” del petróleo en Bolivia y en América, y contribuyó considerablemente al desarrollo de YPFB como empresa estatal.

Pero en 1955 los recursos hidrocarburíferos fueron nuevamente enajenados en el marco del Código Davenport, dictado por el Gobierno de Víctor Paz (D.S. 4210, 26/10/1955, elevado a rango de ley el 29 de octubre de 1956), que estableció condiciones altamente favorables para las empresas extranjeras que pretendieran explorar y explotar hidrocarburos en el país. En respuesta, en el horizonte teórico y político se inscribió una nueva nacionalización de gas y petróleo que se materializó en octubre de 1969, gracias a una operación resuelta por el ministro de Minas y Petróleo Marcelo Quiroga Santa Cruz, que derogó el Código Davenport y nacionalizó todos los bienes detentados por la Gulf Oil Co., que pasaron a propiedad de YPFB.

Importancia económica y social de YPFB

Hacia fines del siglo XX, YPFB se constituyó en la empresa más importante del país, producía todos los combustibles y derivados necesarios para los vehículos, el transporte, la maquinaria industrial, la aviación y otros; tenía presencia territorial en los nueve departamentos, y llegó a emplear aproximadamente a 8 000 trabajadores generando empleo en ciudades y localidades del occidente y el oriente donde tenía presencia empresarial.

En los primeros años del período neoliberal (1985-1996), YPFB se convirtió en la principal fuente de ingresos del Estado, aportando un total de USD 4 160 millones, o USD 369 millones en promedio anual, de acuerdo con datos reportados por Pablo Ramos (2001) y Carlos Villegas (2004). Con esos aportes al TGN, el Estado podía atender cuando menos las necesidades sociales más acuciantes.

La tasa de rentabilidad de YPFB, entre 1985 y 1994, fue de 24.1 % en promedio anual, llegando incluso al 30 %. Esta rentabilidad fue lograda por YPFB a pesar de las restricciones a las que fue sometida, como sucedió, por ejemplo, con la obligación de transferir el 65 % de sus ingresos al TGN. A causa de la política neoliberal de entonces, no fue posible un crecimiento empresarial sostenido de YPFB porque solo una mínima parte de sus ingresos eran utilizados en tareas de exploración y explotación, y ninguna para proyectos de industrialización.

El proceso de enajenación llamado “capitalización”

El proceso de enajenación de YPFB inicialmente debía efectuarse a través de la capitalización de todas sus unidades (exploración, explotación, transporte, refinación y comercialización).

Sin embargo, en el transcurso del proceso, el Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada y Víctor Hugo Cárdenas optó por fraccionar la empresa y someter al proceso de capitalización solamente las unidades de exploración, explotación y transporte. Las otras unidades (refinerías, centros de almacenamiento, distribución y comercialización) serían privatizadas en la siguiente gestión de Hugo Banzer y Jorge Quiroga (1997-2002).

El presente artículo se centra en la enajenación de las tres unidades de YPFB sometidas al proceso de capitalización, que se inició con la convocatoria pública efectuada entre el 21 y el 27 de julio de 1995 en periódicos nacionales y extranjeros (The Wall Street Journal y Financial Times).

De ahí hasta junio de 1996, se contrataron ocho empresas consultoras extranjeras, con la finalidad de que realicen tareas de preparación y seguimiento a la transferencia del sector hidrocarburífero a empresas privadas, asesorando, elaborando proyectos de normas y contratos, avaluando activos, determinando pasivos, cuantificando y avaluando reservas hidrocarburíferas, entre otras actividades.

En medio del proceso de licitación para la capitalización de YPFB, el 30 de abril de 1996, se promulgó la nueva Ley 1689 de Hidrocarburos que introdujo la inusual clasificación de “hidrocarburos existentes” e “hidrocarburos nuevos”, y dispuso que la tributación de los “hidrocarburos existentes” sea del 50 % y de los “hidrocarburos nuevos” sea solo del 18 %. Esta disminución tendría impactos fatídicos en la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El 14 de noviembre de 1996 –tres meses y medio después de lanzada la convocatoria–, recién se constituyeron las unidades de exploración, explotación y transportes de YPFB en sociedades de economía mixta: empresa Petrolera Andina SAM (Epan SAM, D.S. 24408), empresa Petrolera Chaco SAM (Epcha SAM, DS 24409) y Transportadora Boliviana de Hidrocarburos SAM (TBH SAM, D.S. 24410). La conformación de estas empresas SAM se hizo entre YPFB y sus trabajadores (en términos generales, 99 % YPFB y 1 % trabajadores).

El 28 de noviembre de 1996, YPFB transfirió gratuitamente 30 campos hidrocarburíferos en producción y de propiedad del Estado a Epcha SAM (16 campos) y Epan SAM (14 campos) en contratos de riesgo compartido.

El 3 de diciembre de 1996 –esto es, dos días antes de la apertura y evaluación de propuestas económicas de las empresas petroleras interesadas en “capitalizar” Andina SAM y Chaco SAM–, Edgar Saravia secretario nacional de Capitalización, informó a las empresas petroleras acerca de la entrega de los 30 campos hidrocarburíferos a Epan SAM y Epcha SAM, bajo la figura de contratos de riesgo compartido.

El 5 de diciembre de 1996, la comisión calificadora realizó la apertura de sobres, evaluó y calificó la documentación legal y las propuestas económicas de los consorcios proponentes, recomendando adjudicar las tres unidades objeto del proceso de capitalización.

El mismo día, el Gobierno de Sánchez de Lozada adjudicó el 50 % de las acciones o la mitad de Epan SAM al consorcio YPF-Pérez Companc-Pluspetrol a cambio de un compromiso de inversión de USD 264 777 021 (D.S. 24429); adjudicó también la mitad de Epcha SAM a Amoco Netherlands Petroleum Company a cambio de un compromiso de inversión de USD 306 667 001 (D.S. 24430), y finalmente adjudicó la mitad de la TBH SAM a Enron-Shell a cambio de un compromiso de inversión de USD 263 500 000 (D.S. 24431).
Como efecto inmediato, las empresas Epan SAM, Epcha SAM y TBH SAM fueron convertidas en empresas privadas o sociedades anónimas: Epan S. A., Epcha S. A. y Transredes S. A., el mismo día en que se firmaron los contratos de suscripción de acciones y de administración (10 de abril de 1997, las dos primeras, y 16 de mayo de 1997, la tercera).

De esta manera, los consorcios extranjeros o los “nuevos socios capitalizadores” se constituían en propietarios del 50 % de los paquetes accionarios y tomaban la administración y el control de las exempresas SAM, designando a cuatro de los siete directores en cada una de las nuevas empresas S. A.

Cabe aclarar que por la adjudicación del 50 % de acciones de nueva emisión de cada una de las empresas SAM, el Estado, YPFB y el TGN no percibieron centavo alguno: la entrega fue a cambio de compromisos de inversión que los consorcios extranjeros se comprometieron cumplir en lapso de seis años, y los montos comprometidos fueron depositados en cuentas bancarias de las empresas capitalizadas para ser administrados por los propios consorcios.

El otro 50 % correspondía a las acciones estatales administradas por las AFP (49 %) y a los extrabajadores de YPFB (1 %). Los dividendos o ganancias que debían generar las acciones estatales administradas por las AFP debían cubrir en parte el pago del Bonosol a los ancianos mayores de 65 años, sin embargo, algunos años las empresas capitalizadas no generaron las suficientes ganancias como para cubrir ni este único beneficio.

Para rematar la enajenación de los recursos hidrocarburíferos el Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada –dos días antes de que feneciera su mandato gubernamental– aprobó mediante D.S. 24806 (4/08/1997) los modelos de contrato de riesgo compartido para áreas de explotación y exploración de hidrocarburos por licitación pública, y determinó que las empresas beneficiarias de tales contratos adquirían la propiedad y disposición de los hidrocarburos producidos en “boca de pozo”. El contrato de riesgo compartido adjunto a ese decreto sirvió de base para la adecuación de todos los contratos suscritos en el marco de la Ley 1689 de Hidrocarburos, eliminando al Estado su capacidad soberana para determinar precios y destinos de la producción hidrocarburífera nacional.

Además de los contratos de riesgo compartido firmados con los consorcios capitalizadores, se firmaron contratos con otras empresas petroleras extranjeras, totalizando 107, ninguno de los cuales contó con autorización congresal, vulnerando el art. 59, numeral 5, de la CPE.

Perjuicios económicos por la capitalización

  1. Para operativizar la capitalización de las unidades de exploración, explotación y transportes de YPFB, se contrataron varias empresas consultoras por más de USD 4 millones, que fueron cubiertos con préstamos externos.
  2. Se subvaluaron las unidades de exploración, explotación y transporte de YPFB porque no se tomaron en cuenta la totalidad de los activos de esas unidades ni cuantificaron su valor intangible (potencialidad, perspectivas, crecimiento y oportunidad de mercado). En el caso de las unidades de exploración y explotación se excluyó el valor (estimado en USD 3 080 millones) de las reservas probadas y probables de hidrocarburos que fueron entregadas en contratos de riesgo compartido, primero a Epan SAM y Epcha SAM (de existencia efímera), y luego a Epan S. A. y Epcha S. A., bajo control y administración de consorcios extranjeros.
  3. Por la entrega del 50 % de las acciones de las empresas capitalizadas a consorcios extranjeros y la disminución tributaria al 18 % por la explotación hidrocarburífera, el TGN dejó de percibir recursos que los habría percibido si acaso las unidades de YPFB no hubieran sido enajenadas. Antes de su fragmentación y enajenación, entre 1991 y 1996, YPFB aportaba en promedio anual la suma de USD 369 millones. Como efecto de su enajenación, entre 1997 y 2002, las empresas petroleras transnacionales aportaban en promedio tan solo 131 millones. Por esta reducción de aportes, el Estado perdió en nueve años (1997-2005) aproximadamente USD 2 145 millones.
  4. La clasificación de “hidrocarburos existentes” e “hidrocarburos nuevos”, la reducción de las cargas tributarias de 50 % a 18 % para los “hidrocarburos nuevos”, así como la entrega de “hidrocarburos existentes” como si fueran “nuevos” (casos San Alberto y otros), beneficiaron a las empresas petroleras que concentraron sus inversiones en extracción y explotación de campos que ya contenían reservas probadas y probables antes que invertir en tareas de prospección y exploración de nuevas reservas hidrocarburíferas. Por este motivo, se estiman pérdidas económicas en aproximadamente USD 3 152 millones.
  5. Finalmente, los consorcios extranjeros incumplieron sus compromisos de inversión en Epan S. A. y Epcha S. A. que totalizaban USD 572 millones. Las auditorías realizadas por mandato del D.S. 28701 (1 de mayo de 2006) de nacionalización de los hidrocarburos establecen una diferencia de USD 65 millones, entre las inversiones comprometidas y las efectivamente realizadas, en perjuicio del Estado. Según Miguel Delgadillo (2012), las inversiones de Andina S. A. y Chaco S. A. “…fueron totalmente extractivas, destinaron solo el 9 % (en el caso de Andina S. A.) y 6 % (en el caso de Chaco S. A.), para la inversión de actividades de exploración, mientras que más del 90 % se destinó a explotación”.

El perjuicio total por la capitalización de YPFB alcanza a la suma de USD 8 448 millones, equivalentes a USD 18 539 millones actuales.

La incapacidad de Carlos Mesa para recuperar los hidrocarburos

El 18 de julio de 2004 se efectuó el referéndum vinculante sobre el gas promovido por el Gobierno de Carlos Mesa; en dicho evento, el 92 % de los votantes se pronunció por la recuperación de la propiedad de todos los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado boliviano, sin embargo, la nueva Ley de Hidrocarburos –aprobada por el Congreso Nacional el 5 de mayo de 2005 en el marco de los resultados de dicho referéndum– no fue promulgada por el presidente Carlos Mesa, quien tampoco dictó medida alguna para recortar las ventajas de las que gozaban las empresas petroleras y remediar las carencias del TGN. Por tanto, fue Hormando Vaca Diez, presidente de la Cámara de Senadores y del Congreso, quien promulgó la Ley 3058 de Hidrocarburos el 17 de mayo de 2005, apoyándose en el artículo 78 de la CPE que dictaminaba que “Las leyes no vetadas o no promulgadas por el presidente de la República en el término de diez días, desde su recepción, serán promulgadas por el presidente del Congreso”.

Carlos Mesa no solo mostró incapacidad para recuperar los hidrocarburos para el Estado boliviano, también desoyó las recomendaciones que le hiciera la Delegación Presidencial para la Revisión y Mejora de la Capitalización, a cargo de Francesco Zaratti, su ministro y hombre de confianza, y quien había realizado investigaciones sobre la entrega del campo San Alberto como “hidrocarburo nuevo” y bajo una tributación de solo el 18 %, y le había recomendado “… recuperar, mediante una negociación, el valor de las reservas entregadas en calidad de ´nuevas´ a las empresas que explotan ese campo” (ODPRyMC, 2005: 6).

Como un signo del colapso en el que se encontraba el neoliberalismo, la gestión gubernamental de Carlos Mesa carecía de recursos financieros para atender las necesidades básicas de la administración pública, al extremo de no tener con qué pagar salarios y aguinaldos a los trabajadores. Y aunque la sociedad boliviana tenía la convicción de que el país carecía de esos recursos porque la capitalización había sido un mal negocio y la riqueza o los excedentes económicos estaban siendo acumulados por las empresas transnacionales que tomaron para sí la administración de las empresas estratégicas del país, Carlos Mesa no tuvo la probidad política para afectar a dichas empresas y prefirió renunciar a la presidencia de la República.
2006, la tercera nacionalización de los hidrocarburos

Si bien la nueva Ley 3058 de Hidrocarburos había sido promulgada por el Poder Legislativo en mayo de 2005, y su artículo 5 fijaba un plazo de 180 días para que los contratos de riesgo compartido firmados con las empresas petroleras transiten obligatoriamente a las modalidades de contratos establecidas en la nueva ley, en realidad y durante varios meses la nueva ley evidenció su mayor ineficacia y desacato, porque no había Gobierno que la implemente.

La demanda de recuperación de los hidrocarburos tuvo que ser materializada por el Gobierno de Evo Morales, electo en diciembre de 2005, a través del D.S. 28701 (1 de mayo de 2006) de Nacionalización de los Hidrocarburos “Héroes del Chaco”, cuyas principales disposiciones establecen que “El Estado toma el control y la dirección de la producción, transporte, refinación, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de hidrocarburos en el país” (art. 5), y que “durante el período de transición, para los campos cuya producción certificada promedio de gas natural del año 2005 haya sido superior a los 100 millones de metros cúbicos diarios, el valor de la producción se distribuirá de la siguiente forma: 82 % para el Estado (…) y 18 % para las compañías (petroleras)” (art. 4).

A partir de esta tercera nacionalización, entre 2006 y 2018, la renta petrolera creció hasta llegar a un total de USD 37 859 millones, y las inversiones en el sector hidrocarburífero se incrementaron en 2.6 veces respecto de la inversión de 13 años anteriores (1993 a 2005); vale decir, de USD 5 386 millones a USD 14 115 millones.

La nueva realidad económica generada por la nacionalización, ahora permite al Estado boliviano, gozar de mayores recursos financieros para atender las necesidades en: infraestructura pública, construcción de hospitales, atención médica, construcción de escuelas y centros de investigación, construcción de centros deportivos, construcción de viviendas urbanas y rurales, dotación de bonos sociales como la Renta Dignidad para personas de la tercera edad, el bono Juana Azurduy Padilla para mujeres gestantes, el bono Juancito Pinto para escolares, entre otros.

Bibliografía

  • Oficina de la Delegación Presidencial para la Revisión y Mejora de la Capitalización (ODPRyMC). Clasificación del campo San Alberto. Cuaderno n.° 6. La Paz: ODPRyMC, 2005.

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Comisión Especial Mixta de Investigación de la Privatización y Capitalización (CEMIPyC)

Esta Comisión fue creada por la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) y estuvo compuesta por integrantes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados.

La primera fase del trabajo de la CEMIPyC transcurrió de julio de 2103 a enero del 2015, bajo la dirección primero del senador Adolfo Mendoza y luego de la senadora Tania Melgar.
La segunda fase del trabajo fue desde febrero de 2015 hasta septiembre de 2018, bajo la dirección primero del diputado Javier Zavaleta y luego del senador Rubén Medinaceli.

El informe final de la CEMIPyC fue presentado al pleno de la ALP en enero de 2019.


Nota: