Nuevo Código del Sistema Penal:

Hacia un cambio estructural de la justicia penal boliviana

Jörg Stippel
Publicado en agosto 2017 en La Migraña 24
Rounded image

Con estas palabras, el vicepresidente Álvaro García Linera se dirigió a la “Cumbre Nacional de Justicia Plural para Vivir Bien1” celebrada en Sucre el 10 de junio 2016. Era el punto de partida de un arduo proceso de trabajo de elaboración de una nueva base legal para el sistema de justicia criminal, el Código del Sistema Penal. Se trata de una ambiciosa reforma que se nutre de las orientaciones transformadoras entregadas por la Constitución. Ya la estructura del Código refleja los bienes jurídicos cuya protección es deber del Estado, como la vida, la madre tierra, las formas de organización de la economía plural y el servicio público.

Al combinar lo que antes era un Código Penal y un Código de Procedimiento Penal en un solo texto, el legislador apunta a una mayor coherencia de su política criminal. Es importante indicar que el Código del Sistema Penal tampoco es una simple copia de legislación comparada3, es un texto normativo innovador diseñado para responder a las necesidades y problemáticas específicas de Bolivia. Si bien este texto se basa en la propia realidad boliviana, lo que se denota en los conceptos movilizados, se nutre de un ejercicio de análisis de un conjunto de legislación y doctrina internacional.

En este artículo se fundamentarán nuestros juicios con referencias al articulado del Código. Antes revisaremos parte del desarrollo histórico de la política criminal del país, ya que consideramos importante apreciar la apuesta legislativa desde una perspectiva histórica.

Algunos antecedentes de la reforma

La política criminal boliviana transitó, desde el retorno a la democracia, de un instrumento de fuerte inspiración en recetas internacionales –impulsadas por las élites tradicionales- a una política propia, inscrita en la realidad nacional.

a. Recetas internacionales

Los partidos de la “democracia pactada” decidieron seguir las sugerencias de cambios institucionales y legales promovidos y apoyados por la cooperación internacional. La época más fuerte de reformas institucionales en base al recetario de la cooperación internacional comienza con la elección de Gonzalo Sánchez de Lozada (mayo 1989)4. El presidente bautizó su plan de gobierno como “Plan de Todos”. Mesa Gisbert lo califica como “el programa más ambicioso de reformas estructurales en Bolivia desde la Revolución de 1952”5. Jorge Lazarte opina que “estas reformas parecieron poner al país en la punta de los procesos institucionales de América latina, y fue presentado hacia fuera y desde fuera como modelo político de estabilidad y cambio”6.

En el sector justicia observamos que se crea el Ministerio de Justicia (septiembre 1993), que antes solo existía como subsecretaría del Ministerio de Gobierno7. Mediante un cambio constitucional (agosto 1994), se crea el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y el Defensor del Pueblo8. A su vez se elaboran proyectos de ley para reformar el código penal y procesal penal.

Ante las instancias internacionales, específicamente el FMI, el gobierno boliviano “vendía” las reformas como medida central en la lucha contra la corrupción, cuya finalidad era fortalecer las posibilidades del sector privado de efectivizar su derecho a la propiedad9.

El Fondo Monetario Internacional celebraba las reformas iniciadas en el gobierno de Sánchez de Lozada, especialmente aquellas que modificaban la judicatura, pues encontraba que el programa era excepcionalmente coherente y que parecía haber escrito respondiendo a la literatura sobre debilidades institucionales en Bolivia escrita hace unos años10. Algo más tarde (2005) el FMI lamenta que las reformas institucionales no hayan tenido el éxito esperado debido a lo que califican como presiones políticas11. El respetivo informe de evaluación indaga si el mismo Fondo Monetario Internacional tenía que asumir algo de responsabilidad por el fracaso de las reformas institucionales. En relación a la reforma judicial señala que, el gran déficit era que sus propios funcionarios, los del FMI, no habían dedicado suficiente tiempo a las reformas. Vemos como el éxito o fracaso de las reformas institucionales bolivianas se convierten, según el FMI, en resultado del desinterés de sus funcionarios12.

En la misma lógica, pero desde otra perspectiva, autores como Delgadillo y Mayta consideran que las reformas judiciales en Bolivia en la década de 1990 fueron impulsadas por USAID y la cooperación internacional llegando a afirmar que dicho proceso “no fue producto de una reflexión nacional sino de la agenda de la cooperación internacional”. Motivo que explicaría el fracaso de las reformas realizadas “sin que haya existido una reflexión que permitiese comprender el fenómeno de la justicia en Bolivia o que haya considerado las características socioculturales del país”13.

Ambas reflexiones parten desde la idea que los actores políticos bolivianos no sabían lo que hacían, lo cual nos parece cuestionable. Desde la perspectiva del FMI, les faltaba más apoyo de sus funcionarios, desde la visión de Delgadillo y Mayta los actores políticos simplemente copiaron todo sin reflexión propia, casi como brazo executivo de la cooperación internacional.

Estamos en desacuerdo con ambas posiciones. Creemos que los gobernantes sabían lo que estaban haciendo: copiaron modelos ajenos convencidos que esto iba a impulsar el progreso. Actuaron como las élites del siglo XIX, criticadas ya en ese entonces por José Martí (1891) en su célebre artículo “Nuestra América” en las siguientes palabras:

“A lo que es, allí donde se gobierna, hay que atender para gobernar bien; y el buen gobernante en América no es el que sabe cómo se gobierna el alemán o el francés, sino el que sabe con qué elementos está hecho su país, y cómo puede ir guiándolos en junto, para llegar, por métodos e instituciones nacidas del país mismo, a aquel estado apetecible donde cada hombre se conoce y ejerce, y disfrutan todos de la abundancia que la Naturaleza puso para todos en el pueblo que fecundan con su trabajo y defienden con sus vidas. El gobierno ha de nacer del país. El espíritu del gobierno ha de ser el del país.14”.

Martí no abogaba a favor de un nacionalismo provincial, litiga en contra de élites que no conocen o se avergüenzan de su propia realidad social y cultural. Es en ese contexto que podemos entender el análisis del politólogo boliviano Jorge Lazarte quien explica la crisis del Estado previo al proceso constituyente señalando que antes existía un “Estado que se perdió en el esfuerzo inútil y perverso de construirse sin la mayoría del país y a veces contra ella…”. Percibe que existía un “estado monopolizado por las minorías” que “ha producido un país de las desigualdades sociales”15. Recién con la elección de Evo Morales, la mayoría indígena de Bolivia ascendió al poder. Desde entonces vemos que las reformas institucionales toman un rumbo propio. Un ejemplo es el proceso de elección popular de las altas autoridades del poder judicial.

b. Una Política propia: Elección popular de altas autoridades judiciales

La Constitución de 2009 introdujo una reforma radical al sistema de administración de justicia: la elección popular de las altas autoridades de la función judicial16. Las elecciones judiciales se llevaron a cabo por primera vez el 16 de octubre del 201117.

El Secretario General de la Vicepresidencia señaló que esas elecciones tenían la característica de “democratizar y ampliar las dimensiones de la interculturalidad… y el hacer posible que los administradores de justicia sean elegidos por el pueblo y ya no bajo la égida dictatorial o de acuerdos partidarios”18. El sociólogo boliviano Juan Carlos Pinto Quintanilla percibía que la justicia era “uno de los principales retos” para la Democracia que se quería construir, pues “a lo largo de la historia de Bolivia nunca se concibió a la justicia institucional como un derecho de la ciudadanía, sino más bien como un privilegio de los sectores de poder…los jueces nombrados se debían al poder político y recibían beneficios de él”19.

Lazarte tenía una visión diferente, en un libro que publicó en el marco del debate constituyente (2006) ubicaba el problema de la justicia “primeramente en los jueces que no aplican la ley y no en el sistema de justicia”. Consideraba que “Bolivia ha tenido aceptables sistemas de justicia muy avanzados desde principios de la República”, pero “las instituciones de justicia han sido negativamente afectadas por sus funcionarios en todos sus niveles”. Según Lazarte “este problema no se resuelve haciendo que la población participe en la elección directa de los magistrados”, veía la elección “agravaría el problema pues se politizaría y partidizaría inevitablemente…”20. Insistió en su opinión años más tarde (2015) afirmando que el sentimiento entusiasta por la revolución de la justicia se “hizo agua, no solamente porque el problema de la justicia continuaba, sino porque hubo señales de que estaba peor que antes…”. Opina que “La población no cree en la justicia, entonces se trata de comprar a los jueces, y los que no tienen acceso salen a la calle a pedir justicia, que es lo que pasa todos los días o los actos de justicia por mano propia se multiplican”21.

En un sentido similar, Juan del Granado22 opina que “…el Gobierno ha convertido al Órgano Judicial en otro mecanismo de dominación del Estado… se ha agravado la corrupción. …Son hechos que se han agravado a partir de haber malogrado la elección popular de los jueces del 2011.Tenemos jueces cada vez menos calificados, aunque cada vez más afiliados al partido de gobierno”. El académico peruano Luis Pasará concluye en su trabajo sobre las elecciones judiciales en Bolivia que la expresión “error” para referirse a la elección judicial, y la de “fracaso” para sus resultados, tienden a generalizarse en el debate público.

No obstante, ni Juan del Granado ni tampoco Luis Pasará sugieren eliminar el sistema de elecciones populares o acortar el mandato de las autoridades elegidas.
Pasará arguye que “Los magistrados elegidos en octubre de 2011 recibieron un mandato cuya duración se halla establecida en las normas vigentes. Salvo que mediase una renuncia, interrumpir ese mandato —por buenas que sean las intenciones que se hallen detrás de la medida de interrupción— conlleva mantener la falta de respeto a las normas que, como fenómeno más general, es uno de los componentes del imperfecto estado de la justicia en nuestros países”25.

El actual Ministro de Justicia, Héctor Arce, representaba una posición distinta. En el marco de la discusión sobre reformas a la justicia, consideraba que la elección de magistrados judiciales mediante el voto pretendió revolucionar el sistema, pero que no cumplió los objetivos trazados. Según Arce era necesario establecer un mecanismo de elección que valore los méritos y la idoneidad para acceder a un cargo judicial. Para ello no excluye la necesidad de una reforma constitucional26. Arce proponía eliminar la elección de los magistrados del Órgano Judicial, y reemplazarla por una designación del presidente y la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP)27.

A pesar de la intervención de Arce, como resultado de la Cumbre de Justicia se decidió mantener la elección popular de las altas autoridades de la función judicial. A su vez se decidió perfeccionar el proceso de preselección.

El Código del Sistema Penal se hace cargo de la problemática judicial. De cierta manera responde a la preocupación manifestada por Lazarte. Se establecen varios mecanismos para que los funcionarios hagan su trabajo. Ya no se trata de un problema de diferentes niveles de funcionarios. Ningún juez y ninguna jueza van a poder usar a su posición como escudo contra la crítica de ineficiencia.

El Código, de manera revolucionaria, estipula la horizontalidad como principio fundamental en la organización de los jueces penales. El artículo respectivo estipula que “Por efecto del principio de horizontalidad, ningún juez penal será considerado como inferior o superior a otro. Los jueces penales serán identificados en función a su competencia, quedando prohibida cualquier identificación que denote supremacía, superioridad o rangos de jerarquía entre éstos”28. Se crea además una “Oficina Gestora de Audiencias”29 a cargo de organizar la jornada laboral de las juezas y los jueces. De esta manera se aspira profesionalizar la labor que desempeñan, creando mecanismos para controlar la gestión efectiva de los juzgados.

Cambios estructurales introducidas por el Código
del Sistema Penal

El Código del Sistema Penal introduce varios cambios estructurales al sistema clásico de administración de la justicia criminal.

a) Perspectiva de género

Se estipula una transversalización de la perspectiva de género en cada uno de sus libros y a lo largo de cada capítulo. El Código rescata la preocupación en la definición de roles y la necesidad inminente de protección a las mujeres como víctimas en casos de violencia física, sexual y psicológica; estableciendo la calidad, la calidez y otras características de especialización y trato diferenciado en los servicios de justicia prestados por los diversos funcionarios en cada una de las etapas del procedimiento.

Las líneas directrices han sido establecidas a través de los principios constitucionales que a su vez resaltan la accesibilidad a la justicia de todas las personas a través de la igualdad de oportunidades, la no discriminación, la despatriarcalización y descolonización y otros valores intrínsecos del Estado Plurinacional de Bolivia; con responsabilidad administrativa y penal por su inobservancia a las funcionarias y funcionarios públicos que no las apliquen30.

La protección a la mujer víctima se refleja no solamente en el trato diferenciado, especializado y las medidas de protección31 sino también en la agilidad del procedimiento oral especial que evita la re victimización y se enfoca en brindar un servicio eficiente, atendiendo a la vulnerabilidad en la que se encuentra la mujer, con una duración máxima de 6 meses en normalidad y en flagrancia 90 días.

Dentro de las novedades del procedimiento32 se introduce la posibilidad de que a petición de la mujer puedan resolverse además temas vinculados al conflicto en la misma sala y por el mismo juez, como ser el divorcio, custodia de hijas, hijos, paternidad, separación de bienes etc. en una “audiencia de resolución integral”33.

b) Enfoque restaurador

El sistema penal con enfoque restaurador34 permite avistar el cambio de esquema social, de la naturalización de la violencia hacia el respeto y la resolución pacífica de controversias en el marco de una cultura de entendimiento y paz.

Por otra parte, introduce la materialización del concepto de la restauración de los derechos vulnerados para los diferentes actores afectados, resultado de la comisión de una infracción penal, promoviendo así entendimiento, contención, control y la reproducción de valores desde la comunidad, el Estado; la víctima y la reintegración por medio de la aceptación de responsabilidad del ilícito desde el agresor.

Con esta orientación el proyecto incorpora un cambio revolucionario en vista de los modelos clásicos de justicia penal desde el comienzo de la colonización y en los Código Penales de nuestra región desde la independencia.

Tradicionalmente el sistema de justicia penal reposaba en la retribución e intimidación como fin primordial de la pena. En la época colonial las Siete Partidas disponían que tanto la retribución como el escarmiento fueran fines primordiales de las sanciones. Mediante la aplicación de la pena de muerte, de la pérdida de miembros, o de la exposición en plazas se pensaba mostrar la severidad de la reacción estatal con el fin de desincentivar la repetición de conductas tachadas de criminales. En la época republicana hemos superado algunas de las penas más crueles de la época colonial; pero al comienzo del siglo XIX, importamos con la pena privativa de libertad una sanción que hasta el día de hoy caracteriza nuestros sistemas de justicia criminal.

Vemos que Bolivia ha seguido todas estas corrientes de pensamiento penal. Algunas por imposición de las autoridades coloniales, otras obligadas por las propias oligarquías excluyentes. Lo que Bolivia en materia penal no ha hecho antes, es fijarse en lo propio. En la gran riqueza de conocimiento de las naciones y pueblos indígena originario campesinos. Es desde esta perspectiva que se rescata la idea de la justicia restaurativa como otro eje transversal del Código.

c) Recuperar a la víctima

La idea de la justicia restaurativa permite poner el foco en el conflicto generado a consecuencia de una infracción criminal, rescatando de esta manera también a la víctima. El sistema penal clásico con su rigidez y su apuesta casi exclusiva a la pena privativa de libertad, simplemente ha perdido de vista lo más importante: los sujetos afectados. No se ocupa de la necesidad de la víctima y de la comunidad afectada de superar o intentar de superar el quiebre causado por una infracción penal, sino ignora las fricciones sociales causadas.
Es en consideración de ello, que el primer principio procesal del Código del Sistema Penal estipula que:

“Las y los jueces y fiscales procurarán la solución del conflicto primario surgido a consecuencia del hecho, dando preferencia a las soluciones que mejor se adecuen a la reparación del daño a la víctima y a la comunidad, restableciendo la armonía entre sus protagonistas y la paz social”.

A lo largo del Código esta idea es recogida y finalmente se da operatividad en la parte procesal. Los principios del Código refuerzan la orientación hacia la justicia restaurativa cuando estipulan que:

“El sistema de justicia penal tendrá como finalidad principal la solución pacífica del conflicto. La gestión de la conflictividad a través del sistema de justicia penal deberá limitarse a los conflictos cuya solución no pueda dejarse librada exclusivamente a los protagonistas ni puedan ser resueltos desde otros ámbitos no punitivos.

En la medida de lo posible y siempre que no esté expresamente prohibido por Ley, el tratamiento del conflicto deberá ser abordado con un enfoque restaurador. El Estado deberá promover la creación y el fortalecimiento de programas de justicia restaurativa”.

Lo que pretende lograr el Código del Sistema Penal es revertir la tendencia de un aumento constante de la tasa de encarcelamiento, pues no contribuye a disminuir los niveles de criminalidad. Con la pena privativa de libertad, el sistema clásico de justicia penal conoce tan solo una respuesta estandarizada, inflexible, finalmente burda e ineficiente para resolver un conflicto social específico.

Cuando se recluye a un infractor en una cárcel, nadie se pregunta si eso sirve a los intereses de la víctima. El sistema sancionatorio clásico tampoco está pensado para promover una conducta positiva, proactiva tendiente a la reparación del quiebre social causado, pues su meta es la intimidación. Se pretende evitar un mal comportamiento en vez de promover conductas positivas.

Los mecanismos de justicia restaurativa, en cambio, se centran en el interés de la víctima. A su vez se orientan hacía la generación de una cultura que no ignora el quiebre y el daño causado, sino que lo toma en cuenta para buscar de manera colaborativa su superación.

d) Sistema de sanciones

Como el Código busca encontrar respuestas individualizadas a problemáticas específicas, no solo provee múltiples posibilidades para recurrir a mecanismos de justicia restaurativa, sino además ofrece un sistema sancionatorio novedoso y diferenciado. La cárcel y así la pena privativa de libertad ya no es y ya no debe ser la “receta mágica” de la política criminal. Vemos que la política criminal que se pretende implementar con la puesta en vigencia de ese Código, no se agota en lo simbólico, se quiere dar respuestas efectivas para disminuir las cifras de reincidencia.

En esta línea de una política criminal moderna, el Código introduce como sanción la obligación de cumplir con instrucciones judiciales.37 Esta sanción obliga a la persona infractora a cumplir un plan de conducta en libertad establecido por la jueza o el juez. El plan puede incluir una o varias de las siguientes obligaciones:

  • Asistir a una escuela o curso de enseñanza primaria, media, superior o técnica;
  • Concurrir a cursos, conferencias o reuniones en que se proporcione información que le permita evitar futuros conflictos;
  • Desempeñar un trabajo adecuado a su capacidad y preferencias;
  • Someterse a un tratamiento o control médico o psicológico, en caso de trastorno o perturbación que le dificulte sus relaciones sociales;
  • Someterse a tratamiento de desintoxicación o rehabilitación en caso de adicciones;
  • Aprender un oficio o arte;
  • Abstenerse de consumir bebidas alcohólicas, sustancias controladas o ambas, cuando tengan relación con la infracción penal o sus circunstancias.

El Código reconoce, al introducir esta sanción, que una persona adicta, para mencionar un ejemplo, no necesariamente va a dejar de cometer delitos cuando cumple una pena privativa de libertad. Lo más probable es, que estando recluido va a seguir consumiendo, probablemente se va a endeudar con otros presos y el día que sale de la cárcel, va a formar parte de una red criminal. Hay múltiples casos en los que ha ocurrido exactamente esto.

Lo que busca este Código es romper con estas posibles carreras criminales. El sistema de sanciones toma en cuenta las problemáticas que están al inicio de carreras criminales y que causan hechos delictivos. Vemos que el Código del Sistema Penal permite buscar soluciones individualizadas a problemáticas específicas en vez de respuestas tipo a conflictos abstraídos de la realidad.

Finalizando, podemos mencionar que cada reforma produce resistencia, si los cambios son de tal magnitud como las que intenta promover el Código del Sistema Penal, se requiere de un fuerte respaldo político y social para que lo que está “en los libros” se haga realidad. Este camino recién comienza.

Rounded image

Jörg Stippel

En 1993 estudió un semestre en la Universidad Católica de Bolivia. Al mismo tiempo comenzó a trabajar en un estudio empírico sobre las condiciones de vida en la cárcel de San Pedro. Años después trabajó en el anteproyecto de la posterior Ley de Ejecución de Penas y Supervisión (Ley No. 2298). Se ha desempeñado como jefe de proyectos de cooperación en Chile y Liberia. En 2010 se doctora en derecho en la Universidad de Bremen. Posteriormente se desempeña como investigador en el Instituto Ludwig Boltzmann de Derechos Humanos en Viena-Austria, formando parte del equipo del ex relator especial contra la tortura de las Naciones Unidas, Manfred Nowak. Actualmente es profesor investigador de la Universidad Central en Chile. Es autor de varios libros.


Nota: