Pacto social para transformar Bolivia

La época del constitucionalismo plurinacional

Carlos Gustavo Romero Bonifaz
Publicado en Septiembre 2019 en La Migraña 32
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Antecedentes

En los primeros años de la década del 2000 se agudizan las tensiones en Bolivia al extremo de colapsar la estructura organizativa del Estado. Esta profunda crisis de Estado permite desembocar a las movilizaciones sociales en un pacto social articulado en torno al liderazgo carismático de Evo Morales.

El pacto social tiene como escenario la Asamblea Constituyente donde convergen no solamente los distintos asambleístas electos mediante sufragio popular, sino también los movimientos sociales del área rural cohesionados en torno al Pacto de Unidad, así como distintas fuerzas vivas que concretizan iniciativas ciudadanas por la defensa y ampliación de los derechos humanos, la equidad de género y los derechos de las mujeres, plataformas juveniles, movimientos ambientalistas, Universidades, las ONG. Por otra parte, los sectores conservadores se organizan en torno a las Prefecturas y Comité Cívicos, especialmente del Oriente, el Chaco y la Amazonía del país.

Las dos memorias

Los problemas estructurales de la organización estatal que enfrenta el pueblo boliviano el año 2005 no solo expresa el agotamiento del modelo neoliberal aplicado en el país desde el 29 de agosto de 1985, sino que también traducen la acumulación de fracturas estatales no resueltas en la época republicana. De ahí que, en la interpretación de los investigadores sociales, confluyen en el imaginario colectivo, la denominada memoria corta –referida a las dos décadas del neoliberalismo–, con la memoria larga –que expresa problemas estructurales históricos no resueltos a lo largo de nuestra vida republicana–.

Las fracturas del Estado

Recurrimos a esta denominación para referirnos al divorcio existente hasta, entonces, entre el Estado y la economía, el Estado y la población boliviana y, el Estado y las regiones.

Estado y estructura económica

La separación entre el Estado y la estructura económica deviene de la yuxtaposición de diversos sistemas económicos y la penetración capitalista “desde afuera” y “en enclave”. En efecto, la incursión avasalladora de los españoles estuvo acompañada de la imposición del sistema económico feudal mediante la encomienda y reducciones en las áreas rurales, el sistema económico mercantil simple a través de los talleres de obrajes en las ciudades y el sistema capitalista concretizado en la mita minera.

Las encomiendas se definían a través de las “Mercedes Reales” o disposiciones del rey, asignando tierras e indios a cargo de un encomendero que actuaba en su representación. Constituía un núcleo de explotación económica laboral que traduce las raíces de fuerte raigambre del feudalismo en España, derivado directamente de la “guerra de reconquista” protagonizada por los españoles frente a los ocho siglos de sometimiento a la dominación árabe. La reconquista fue procesual y progresiva debido a la recuperación territorial “en cascada”, que les permitió recuperar su soberanía y jurisdicción territorial en determinadas zonas localizadas que, articuladas entre sí, permitieron restituir el Reino de España, trasladando sus representantes y su sistema económico feudal a las tierras colonizadas en América.

El sistema económico mercantil simple se desarrolló en las nacientes ciudades en torno a la actividad textil cuyos bajos niveles de desarrollo tecnológico, mercado restringido y reproducción simple nos permite caracterizarlo como tal.

El sistema económico capitalista se proyectó a los centros mineros en torno a la explotación de sustancias mineras, sobre todo, el oro y la plata. Las características concurrentes de relaciones laborales asalariadas, aplicación de tecnología, reproducción ampliada por su articulación al mercado externo, nos permiten afirmar que expresan la penetración capitalista “en enclave” dirigida a la extracción de minerales y externalización del excedente.

Desde ese momento se implementa un modelo de desarrollo económico –social primario– exportador, en el que, el capital externo se enclava en sectores estratégicos de la economía nacional, succionando riquezas y extrayendo los recursos naturales cíclicamente en función de las demandas del mercado externo. Al mismo tiempo, este sistema a extranjerizando el excedente económico, dejando en situación de pobreza, atraso y dependencia a las poblaciones donde se encontraban las fuentes de las riquezas.
De esta manera, se concretiza una estructura económica heterogénea sin un núcleo hegemónico cohesionador de los diferentes sistemas económicos, deviniendo en una convergencia asimétrica de los distintos sistemas económicos en el mercado interno, en condiciones de intercambio desigual, que ha derivado en una polarización de la estructura social, donde pequeños núcleos sociales de familias privilegiadas han accedido a una mayor participación en la riqueza social, dejando a la gran mayoría universal en condiciones de pobreza, analfabetismo, desempleo y marginalidad.

Estado y población

El divorcio entre el Estado y la población boliviana tiene como punto de partida la imposición de relaciones políticas de exclusión como sustrato de las estructuras coloniales de dominación. Este sistema político se prolonga a lo largo de la vida republicana y se institucionaliza a través de la imposición de la denominada “democracia censitaria” que reconocía ciudadanía a quienes sabían hablar, leer y escribir en idioma español, acreditaban renta y patrimonio, y descargaban el pago de impuestos.

En 1825, cuando nace la República de Bolivia de los 1.5 millones de personas que conformaban la población boliviana, solo 40 mil cumplían estos requisitos. Esto significaba que la gran mayoría nacional quedaba excluida de la estructura y la representación política. Esto explica que la baja legitimidad estatal haya producido recurrentes “cuartelazos militares” para sustituir el vacío de poder orgánico de las élites criollas carentes de proyecto nacional y que restringían su papel solamente a la explotación de la población indígena. En los primeros tiempos republicanos más del 50 % de los ingresos fiscales provenían del tributo indigenal en un contexto de caída y crisis internacional de la minería.

Además, los núcleos de familias criollas que asumen el control del poder político del Estado se cohesionaban en torno a la “racialización” de las relaciones sociales donde la discriminación y exclusión social de poblacional indígena mayoritaria, representaba la constante en la estructuración de la sociedad boliviana.

En cuanto a la representación política, desde 1826, año en el cual se pone vigencia la primera Constitución Política de Bolivia hasta 1952, año en el que se aprueba el voto universal, durante 126 años de historia republicana, los pueblos indígenas y originarios estaban excluidos absolutamente de cualquier participación política. Lo mismo sucedía con las mujeres que recién en 1956, acceden por primera vez a la Cámara de Diputados a través de dos representantes. A su vez, recién en 1969 se nombra a la primera ministra mujer y en 1989 por primera vez una mujer indígena de pollera se convierte en diputada nacional.

En el caso de los indígenas no solo estuvieron excluidos como ciudadanos individuales, sino también como pueblos o naciones a quienes se pretendía homogenizar y asimilar en torno a la cultura euro–occidental. En decir, no habían alcanzado el reconocimiento de su ciudadanía colectiva o de su condición de colectividades cultural y civilizatoriamente diferenciadas.

Estado y regiones

La gestión territorial del Estado colonial ha tenido carácter unicéntrico donde la relación entre el centro y la periferia ha sido marcadamente asimétrica, puesto que el poder político concebía a las regiones solo como “el interior” donde debería mantenerse el orden a través del Ministerio del Interior del que dependían los prefectos de los departamentos. En caso de alteración del orden en el interior se podía dictar el “Estado de sitio” o de “excepción”, suspendiendo temporalmente algunas garantías constitucionales. Las regiones no solo son espacios fisiográficos diferenciados, sino que constituyen verdaderas comunidades locales con idiosincrasia y sicología colectiva propia. La condición periférica de la mayor parte de las regiones, las habían convertido en zonas con muy baja presencia estatal, de donde se configuraron regiones de primera y de segunda. Esta es una consecuencia directa de la implementación del modelo de desarrollo primario que no tiene apertura exportadora, por lo que la succión de riquezas naturales y la externalización del excedente económico, no permitió la reinversión de las utilidades en el desarrollo regional. Esto explica que Potosí, de donde se extrajeron ingentes riquezas mineras, era un departamento pobre y marginal, o que Riberalta (Beni) que ha aportado cantidades inconmensurables de caucho al desarrollo del transporte del mundo haya quedado como una región postergada. Lo mismo ha sucedido con Camiri con relación al petróleo y con Oruro en lo relativo al estaño.

La matriz de contenidos constitucionales

Las constituciones en los diferentes países del mundo sirven para “constituir” u organizar un Estado, así como para definir las reglas de convivencia colectiva entre su población.

Las constituciones pueden ser organizadas en torno a los siguientes cinco ejes temáticos fundamentales: Modelo de Estado y Sistema de Gobierno; Declaración de Derecho, Deberes y Garantías Constitucionales; Estructura Funcional y Territorial del Estado; Modelo de Desarrollo Económico-Social y Procedimiento de Reforma Constitucional.

Algunas constituciones prescinden de la “Carta de Derechos”, como sucede con la Constitución de Francia, que se remite en esta parte a la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano del año 1948 y demás instrumentos internacionales en materia de derechos humanos. Algunas Constituciones prescinden del Modelo de Desarrollo Económico-Social, tratando de concretizar la denominada teoría de neutralidad en materia de políticas estatales referidas al ámbito económico y social, como sucede en algunos países europeos.

Modelo de Estado

Denominado también “tipo de Estado” por parte de algunas corrientes doctrinales en materia de ciencia política, define la caracterización estatal e incorpora las teorías o ideologías adoptadas por un Estado para un determinado ciclo histórico. Los modelos de Estado conocidos tradicionalmente son el Unitario y el Federal, a los que se ha sumado –en el último tiempo– el Estado Plurinacional.

En Bolivia nuestra Constitución adopta la pluralidad como núcleo de organización estatal. El Estado Plurinacional significa que junto a la nación boliviana se reconoce la coexistencia de las naciones indígenas u originarias. A estas últimas se las considera como preexistentes al Estado boliviano, lo que implica que a las naciones indígenas se les reconoce también derechos históricos. Lo plurinacional hace converger distintas culturas y civilizaciones, resolviendo la problemática de la formación social abigarrada, en la caracterización de René Zavaleta.

Sistema de Gobierno

Representa la institucionalidad que –a modo de ecuación social– correlaciona a los mandatarios con los mandantes, es decir, a quienes ejercen autoridad, sea en términos de representación política o de ejercicio jurisdiccional, en representación de la voluntad popular. El sistema de Gobierno clásico es aquel que se configura a través de la democracia, teniendo como institutos fundamentales la ciudadanía, el sufragio universal y las distintas modalidades de participación en la definición de los asuntos de interés colectivo.
El sistema de Gobierno en el constitucionalismo plurinacional de Bolivia construye una democracia consociacional –de acuerdo con la teoría Kymlicka– dado que permite la convergencia entre la institucionalidad liberal que responde a la concepciones euro-occidentales con las estructuras organizativas tradicionales y comunitarias, que corresponden a los pueblos indígenas. Es así que, coexisten instituciones como el sufragio, la división y separación de órganos de poder, la representación política, junto a la ciudadanía colectiva asignada a los pueblos indígenas, la consulta previa acorde a las normas y procedimientos propios, las circunscripciones indígenas, la igualdad jerárquica de sistemas jurídicos y otros.

Declaración de derechos, deberes
y garantías constitucionales

Establece las prerrogativas o potestades reconocidas a los ciudadanos, considerados estos de manera individual o colectiva. Cabe resaltar que lo que configura derechos de las personas y de las colectividades representan, al mismo tiempo, obligaciones para el Estado. Los derechos reconocidos histórica y progresivamente por la humanidad tienen tres categorías: de primera, segunda y tercera generación. Los derechos humanos de primera generación son aquellos de titularidad y ejercicio individual; derechos civiles y políticos, como el derecho a la vida, la libertad, la seguridad, la dignidad, la propiedad, a elegir y ser elegido y otros. Los derechos humanos de segunda generación, por su parte, son aquellos de titularidad colectiva y ejercicio individual como los derechos económicos, sociales y culturales –DESC– así tenemos derecho a la industria, el comercio, la educación, la salud, las manifestaciones culturales y otros. Los derechos humanos de tercera generación son aquellos de titularidad y ejercicio colectivo, como los derechos de los pueblos y colectividades. Así tenemos los derechos ambientales, al desarrollo, progreso, paz social y los derechos de los pueblos indígenas como en los territoriales, culturales y de autodeterminación. Estos derechos han sido recogidos en el Convenio 169 de la OIT y la declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas del 13 de septiembre del año 2006.

El Constitucionalismo Clásico ha seguido dos etapas de desarrollo, la individualista y la social. En la primera etapa solo se reconocían los derechos individuales, en la segunda, se incorpora los derechos sociales: función social de la propiedad, protección de las relaciones laborales, seguridad social, seguridad industrial, derecho al acceso a la tierra por parte de pequeños productores y comunidades y otros. El límite del constitucionalismo clásico, sin embargo, es que divide los derechos en fundamentales y especiales, siendo los primero aquellos de carácter individual y los segundos los que tienen condición colectiva.

El Constitucionalismo Plurinacional rompe esta tradición cuando asigna a los derechos colectivos el carácter de fundamentales. Es así que el derecho al agua, a los servicios básicos (agua potable, alcantarillado y electricidad, comunicaciones) así como el derecho a la salud y educación se convierten en potestades reconocidas a la población y que no pueden ser objeto de mercantilización, privatización y especulación lucrativa. Estos contenidos asignan contenido colectivista o comunitario al constitucionalismo plurinacional.

La estructura funcional y territorial del Estado

Contiene las normas referidas a la distribución del poder político estatal en órganos funcionales y niveles territoriales, se trata de una estructura horizontal del Estado en virtud a que se considera al poder público como único –antes se establecían tres poderes– siguiendo la doctrina clásica de la división y separación de poderes sustentada por Montesquieu. Se concibe como la dimensión organizativa estatal a nivel horizontal, puesto que se parte del presupuesto de que los órganos de poder público tienen la misma jerarquía, sin embargo, están divididos y separados según las funciones diferenciadas que tienen a su cargo.

En el Constitucionalismo Plurinacional, además de la representación política por población, se ha incorporado la representación étnica cultural para lo que se ha establecido circunscripciones especiales para el caso de los pueblos indígenas de tierras bajas que se encuentran en minoría demográfica. Se ha reconocido también la igualdad jerárquica del sistema jurídico ordinario con el sistema jurídico indígena, en el marco del reconocimiento del pluralismo jurídico.

La Estructura Territorial de Estado organiza el Poder Público a nivel vertical. Esto significa que el Poder Político o Poder Público –como uno de los componentes del Estado– se distribuye competencialmente en distintas jurisdicciones territoriales. Si el Estado es unitario y altamente centralizado y concentrado, solamente existirá un centro de impulsión política o de definición de políticas públicas. Los Estados descentralizados, por su parte, como es el caso del reconocimiento de autonomías hasta el máximo nivel de complejidad –como es el caso de los Estados Federados– rompen el monopolio del poder político en el centro y transfieren funciones al ámbito subnacional. En estos últimos casos estamos frente a una estructura territorial estatal multinivel, donde existen diferentes niveles de toma de decisión de políticas públicas tanto en el nivel nacional, como en los niveles subnacionales.

El Constitucionalismo Plurinacional diseña una estructura compleja de organización territorial del Estado dado que asigna potestad ejecutiva y legislativa a las autonomías municipales e indígenas. La asignación de competencia legislativa en distintos niveles de Gobierno corresponde generalmente a los Estados que contienen una gran cantidad poblacional y que tienen mucha extensión territorial, este es el caso de Brasil y Sudáfrica. En Bolivia este diseño se justifica por la gran diversidad cultural y civilizatoria que caracteriza a su población.

Modelo de Desarrollo Económico-Social

Se refiere a las políticas estatales de organización de la economía, es decir, de regulación del sistema de propiedad de los recursos naturales y de distribución y participación en la riqueza social obtenida. Los modelos de Desarrollo Económico-Social tradicionalmente conocidos son el capitalista –con un variante de capitalismo de Estado– y el socialista –con sus variantes clásicas y contemporáneas–.

El Modelo de Desarrollo Económico-Social establece también las políticas de intercambio entre los distintos modos de producción, las que pueden quedar libradas a la ley de la oferta y la demanda del mercado capitalista o que pueden ser objeto de regulación por parte del Estado.

En esta parte de los contenidos constitucionales se definen las normas de regulación de las relaciones laborales, las que pueden tener mayor flexibilidad laboral en pro de los intereses empresariales o pueden ser objeto de mayor protección estatal.

El Constitucionalismo Plurinacional parte del principio socialista según el cual la propiedad de los recursos naturales corresponde al pueblo boliviano. Asimismo, establece un modelo de desarrollo social comunitario que constitucionaliza los diferentes sistemas económicos: el control estatal sobre los sectores estratégicos de la economía, la iniciativa privada, el sistema cooperativo y el de carácter comunitario. Establece que el Estado debe regular las condiciones de intercambio a fin de neutralizar procesos de diferenciación interna.

Procedimiento de Reforma Constitucional

Una Constitución es proyectada para un ciclo estatal que puede aproximarse a los 50 años de vida institucional. Consiguientemente, tampoco debe ser objeto de cambios estructurales permanentes. Sin embargo, esto no implica la imposibilidad de ajustes parciales que no afecten sustantivamente su estructura.

En esta parte de los contenidos constitucionales se establece también la jerarquía de las normas jurídicas, disponiendo una prelación jerárquica según la cual existen normas superiores que no pueden ser contradichas por otras normas inferiores.

Además, se definen los procedimientos de reforma total y de reforma parcial de la Constitución Política del Estado. Estos procedimientos pueden ser rígidos o flexibles. En el primer caso las reformas constitucionales deben seguir un camino complejo, cuya motivación principal se refiere al reguardo de la estabilidad de las políticas de Estado. En el caso de los procedimientos flexibles la reforma constitucional sigue un camino menos sinuoso y obedece a la contraposición doctrinal que defiende la rigidez versus la flexibilidad de las normas. En este último caso sus sustentadores mantienen que la realidad social es muy dinámica y que la norma jurídica deben adecuarse permanentemente a las transformaciones que experimenta la realidad social.
El Constitucionalismo Plurinacional en cuanto a la jerarquía de las normas reconoce como parte del bloque constitucionalidad los tratados y convenciones internacionales de derechos humanos a los que reconoce primacía cuando sus contenidos son más favorables que los de la propia Constitución. En cuanto al procedimiento de reforma total de la Constitución incorpora la Asamblea Constituyente como potestad originaria del pueblo cuando se trata de adoptar transformaciones estructurales en la organización estatal. En lo relativo a la reforma parcial establece el referendo popular aprobatorio, en la misma línea de resguardar la voluntad popular.

De acuerdo con la interpretación de Boaventura de Sousa la Constitución de Bolivia ha dado origen a una nueva corriente constitucional en el mundo que es precisamente la del Constitucionalismo Plurinacional. Si bien a partir de la década de los años 1990 se adoptaron contenidos constitucionales multiculturales, reconociendo derechos de pueblos indígenas en las Constituciones de Colombia, Ecuador y Venezuela, el constitucionalismo plurinacional transversaliza estos derechos al ámbito de la estructuración del Poder Público del Estado, lo que le da mayor significado y profundidad. Al mismo tiempo, incorpora disposiciones constitucionales socialistas en la definición del modelo de desarrollo económico-social, lo que le asigna cualificación en la perspectiva de alcanzar justicia social.

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Carlos Gustavo Romero Bonifaz

Abogado titulado de la Universidad Mayor de San Andrés (1990), Responsable del Centro de Estudios Jurídicos e Investigación (CEJIS) de Trinidad. Director del CEJIS Nacional. Asambleísta Constituyente, miembro de la Comisión de Recursos Naturales Renovables, Tierra-Territorio y Medio Ambiente.

Fue ministro de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente (2009) y el primer ministro de Autonomías (2010); ministro de la Presidencia (2011); ministro de Gobierno (2012); Senador por el departamento de Santa Cruz; desde 2015 es ministro de Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia.

Es autor de varios libros y publicaciones, como ser: Proceso constituyente boliviano; Temas de la agenda Nacional; Constituciones comparadas y Aprobadas; La Tierra como fuente de poder Económico, Político y Cultural; Del conflicto al diálogo, Memorias del Acuerdo Constitucional; Autonomías Indígenas en la realidad boliviana y su nueva Constitución