Construcción democrática de acuerdos

Emilio Rodas Panique
Publicado en Noviembre 2016 en La Migraña 19
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La agenda autonómica surge como una demanda justa de nuestros pueblos construida históricamente desde abajo, la aspiración del autogobierno, la descentralización, el gobierno cercano siempre fue una aspiración de nuestros pueblos, mucho más entendiendo y asumiendo que la república concentro con mucho mayor énfasis el poder en los ejes de producción de la época, la poca autonomía que se construyo durante la colonia fue suprimida dramáticamente durante la república. Esa república que había sido construida desde las regiones como espacio real de acumulación política de pronto ignora esta realidad y concentra sin miramientos ni proyecciones históricas el poder, un núcleo político de poder absolutamente divorciado de la visión nacional, no podía entender ni entendió jamás su territorio y su población.

La historia de Bolivia es la historia de la contradicción entre un centro orondo e hiperconcentrado del poder y una periferia ávida de atención y de poder de decisión, la naturaleza de la elite heredera de la colonia que la final funda la república para sí misma, no tiene en mente la construcción nacional ni visión de país, el país para ella terminaba en los límites de la mina y los entornos productores de provisión para esta.

Por ello es que el discurso autonómico surge con tanta potencia de forma recurrente en nuestra historia, ante la exigencia de mayor autonomía es mayor la violencia con que se la reprime, desde Andrés Ibáñez que combina una demanda de clase con una reivindicación regional, al final termina encasillado por la elite cruceña como federalista cuando en realidad el elemento igualitario es el de mayor relevancia en su discurso, la guerra federal da inicio a la tensión con demanda regional, llega a encarnar incluso con la autodeterminación de los territorios indígenas, al final solo se diluye en un traslado del eje de poder que había sido disputado por La Paz desde el origen mismo de la república, el memorándum de 1904 plantea una revisión de nuestra geopolítica primaria a partir de la necesidad de gravitar hacia el atlántico a través de una más extensa presencia sobre el Río Paraguay y la vinculación ferroviaria del occidente hacia el oriente, implícitamente se lee una mayor incidencia política de la región oriental sobre las decisiones de la política nacional, en la pos guerra las decisiones de Toro de crear YPFB y de Busch de aprobar el derecho de los departamentos productores al 11 % de regalías de la producción bruta de petróleo, marcarían el escenario de la disputa que 20 años después, en plena revolución nacional entre el nivel central y nuevamente la región oriental. Recuperada la democracia habrían grandes momentos de tensión, la elección directa de alcaldes propuesta y ensayada desde Santa Cruz, la demanda de descentralización que inicia en los ochenta y cierra el 96 con la falsa descentralización, el quiebre político que desde el centro se plantea para quebrar el nivel meso y forjar una atomización del poder a través de los municipios con la ley de participación popular.

A la par que el modelo político y económico neoliberal entraba en su crisis terminal, emergía con toda la energía el proyecto popular que planteaba transformaciones de fondo, nacionalización de los recursos naturales, inclusión y reconocimiento de la diversidad cultural de nuestro pueblo como eje del modelo político, nuevo patrón distributivo de la riqueza nacional, refundación del estado mediante la asamblea constituyente. Este proceso que reunía en su torrente diversas corrientes políticas y sectores con demandas de interés general pero también planteamientos específicos, no llega a contemplar las demandas de tipo regional que interpelaban la estructura territorial del viejo estado republicano-colonial.

Estas demandas históricas quedan expuestas y son hábilmente aprovechadas por actores políticos conservadores que encuentran en ellas la oportunidad para reciclarse políticamente con un discurso renovado y potable, encuentra pues la derecha el recurso discursivo a través del cual equilibrar la emergencia de lo popular con un discurso de arraigo regional.

En el periodo de transición política surgida a partir de la crisis de octubre de 2003, se afianza mas este recurso, los débiles gobiernos transitorios de este periodo se ven expuestos al fuego cruzado de las dos agendas nacionales: la agenda de octubre y la agenda autonómica, se crea pues la ficción de que eran agendas contrapuestas en el fondo, cuando a lo que asistimos fue a una maniobra hábil de los grupos conservadores que termino cargando al nuevo proceso político mayoritario de una carga histórica de centralismo que había sido construida desde las elites políticas que ellos representaban, desde el propio origen de la república anclada por todos lados a la estructura colonial que pretendíamos superada con la independencia.

Errores tácticos de la conducción del proceso en este debate, terminan afianzando esta tesis y por tanto la cabeza de playa ganada por la derecha le otorga el monopolio discursivo durante la primera etapa del nuevo proceso, lo cual se confirma con las batallas electorales emergentes de ese periodo de transición, elección anticipada de presidente, con triunfo indiscutible del proceso de cambio, viene acompañada de elección de prefectos con mayoría de conservadores reciclados electos, luego la convocatoria a elección de constituyentes se realiza el mismo día que el referendo por autonomías, pese a la abrumadora mayoría lograda por la revolución en la constituyente y que el fatídico NO a la autonomía se impone en cinco de nueve departamentos, la derecha conserva más de un tercio de la asamblea y con ello condiciona los acuerdos, lo vinculante de la autonomía para los departamentos donde gana el sí le otorga a la derecha el espacio territorial desde donde confrontar el proceso.

En este escenario político es que se desarrolla el gran debate, la derecha no poseía ni argumentos ni credibilidad para contraponer a las demandas históricas, se aferra a tratar de empantanar un desenlace limpio de la asamblea, para ello la demanda autonómica es planteada como estratégica, por supuesto que la vara es planteada demasiado alta, un modelo autonómico que superaba en mucho los alcances incluso de modelos federales, no se buscaba realmente un estado autonómico, se buscaba evitar que surja una nueva constitución, para ello se planteaba temas inaceptables, en pleno proceso de recuperación de los recursos naturales se proponía que estos estén bajo responsabilidad del departamento con exclusividad, cuando el movimiento campesino e indígena había forjado este nuevo proceso con dos demandas concretas tierra y territorio, se pretendía que el departamento sea quien administre la distribución de la tierra, la justicia, la seguridad pública, la política monetaria, eran algunos de los planteamientos que naturalmente no podían ser aceptados desde la concepción de un estado unitario que se intentaba forjar a partir de la verdadera construcción del estado plurinacional.

El esquema obstruccionista de la derecha era secundado por una movilización constante en los departamentos donde los prefectos eran afines, se había logrado suprimir el discurso clasista del proceso y en contrapartida imponer con mucha ayuda de los medios el discurso regionalista y racista, en la práctica nos colocan en posición de centralistas en el debate, logran cargarnos con eficiencia 181 años de centralismo.

Naturalmente no hay revolución que no se evalúe a sí misma, si no estamos en condiciones de corregir el rumbo equivocado, entonces no es revolución, esto es lo que ocurre en el debate constituyente, desde los pueblos indígenas se consolida la posición autonómica desde lo territorial cultural, y desde la región se corrige la falla histórica que la había negado y por tanto negado al desarrollo este espacio absolutamente objetivo e innegable, se dimensiona con racionalidad la autonomía departamental y a la vez se consolida el municipio como nivel autonómico, en este diseño estructural del nuevo estado se preserva y consolida la cualidad de estado unitario, y emerge el estado plurinacional descentralizado y con autonomías.

La constituyente desde la mayoría del proceso de cambio, había logrado fundir las dos agendas, había logrado la corrección histórica, termina unificando la agenda de octubre con la agenda autonómica , dos agendas que nunca fueron antagónicas como pretendía la derecha, sino que eran necesarias y complementarias, la derecha en su afán de sobrevivencia y obstrucción del rumbo histórico de nuestro pueblo había secuestrado una bandera para anular la otra y casi lo logra, la madurez de un pueblo dispuesto a construirse de una vez y para siempre en una concepción soberana y digna, permitió doblegar este propósito y abrir el camino de la construcción del nuevo estado.

El nuevo estado y su implementación

Aprobada nuestra nueva Constitución Política del Estado Plurinacional, en 2010 son electas las primeras autoridades autonómicas, es promulgada la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez, comienza a implementarse el nuevo estado, el capitulo autonómico de la CPEP es desarrollado en el catalogo competencial, se clarifica y precisa el alcance de las competencias, si bien antes de la nueva constitución las instancias autonómicas en sus versiones preconstitucionales poseían asignaciones de recursos establecidos por ley, y que las nuevas instancias autonómicas como las AIOC que debían heredar los recursos municipales previos a su constitución y las Autonomías Regionales que deben recibir competencias y recursos del nivel departamental del que se desagreguen, se planteo en la LMAD Andres Ibañez la necesidad de generar un mecanismo en el cual se plantee el debate que fue definido en la propia ley como pacto fiscal, a la vez se define el escenario del mismo, que viene a ser el Consejo Nacional de Autonomías, pues esta instancia es el máximo nivel de coordinación intergubernativa por tanto el escenario ideal para esta discusión, de igual forma en la ley se define los tiempos, seis meses después de presentarse los datos finales del censo de población y vivienda debe presentarse una propuesta técnica metodológica del debate sobre pacto fiscal.

Realizado el censo nacional de población y vivienda a finales de 2012, los datos de este fueron publicados oficialmente en agosto de 2014, seis meses después, el 11 de febrero de 2015, el Presidente del Estado Plurinacional instala en palacio el Consejo Nacional de Autonomias, forman parte del CNA el nivel central, los nueve gobernadores, representantes de los municipios, representante de la autonomía regional y los representantes de las autonomías indígenas originaria campesina. En este encuentro se presenta la propuesta técnica metodológica de dialogo rumbo al pacto fiscal.
Este es un asunto que el proceso de cambio ha asumido con total responsabilidad, es el MAS con su mayoría en ambas cámaras que introduce en la LMAD el concepto de pacto fiscal, es quien le da forma, espacio y contenido al debate, naturalmente, hay una diferencia sustancial en las visiones sobre pacto fiscal, mientras que del lado de la revolución se piensa y asume el proceso como un proceso amplio e integral de debate sobre la gestión pública, la construcción de agendas comunes en función de la construcción de país, la asignación eficiente de recursos en base a la planificación y los impactos buscados, la multiplicación de esfuerzos por incrementar los recursos en todos los niveles de gobierno, por el otro lado se asume que pacto fiscal es una ecuación simple que comienza y termina en una formula de distribución sin más justificación que las aspiraciones de las autoridades a manejar una mayor cantidad de recursos. Obviamente las motivaciones son distintas, por un lado está la construcción del estado plurinacional a largo plazo, por el otro lado solo una visión de corto plazo más pensada en su cualidad de gobierno y no como corresponde a este debate que es una cuestión de estado.

La metodología

Hay que desmitificar los números, transparentar todo y a todo nivel, cuando hablamos de cifras debemos asumir que estamos hablando de lo mismo cuando nos referimos a algo, esto se tiene que enfrentar con un amplio proceso de socialización, que llegue a todos, antes de bajar la información a la gente nos obliga a unificar los criterios de la información, los indicadores, solo así cuando hablemos desde el centro, lo departamental o los otros niveles, la ciudadanía va a entender de lo que estamos hablando si manejamos la misma información.

Existe la tendencia a confundir a la gente a la hora de hablar de las cifras, predisponer al ciudadano en un debate falso, se habla de 20/80, 88/12 con mucha soltura de cuerpo, sean 80 o 88 la gente debe conocer que significa esas cifra, debe saber que más de la mitad de esa cifra son empresas nacionales que en lugar de ser gasto, son más bien generadoras de recursos que van al TGN y que luego se convierten en inversión pública en otros sectores, o cubren el gasto público en servicios que no están solo en la plaza Murillo, sino que están en la escuela del barrio en calidad de maestro, o en el centro de salud de la comunidad como personal médico, o en la patrulla que cuida de nuestra seguridad.
Será la socialización también la oportunidad para conocer las cifras subnacionales en detalle, conoceremos cuanto han administrado gobernadores y alcaldes hasta ahora, como ha estado vinculado este gasto a sus competencias, cual ha sido el impacto del gasto y la inversión en la calidad de vida de los ciudadanos, cual la fuente de estos recursos, como ha estado el esfuerzo fiscal, en definitiva cuanto es transferencia y cuanto es esfuerzo propio, cual el nivel de eficiencia incluso en el gasto por parte de todos los niveles. Esta oportunidad es imprescindible a la hora de abordar el pacto fiscal, ciudadanía informada y activa en el debate, por ello es que ha sido colocada como una parte importante del dialogo: socialización.

Cuando en febrero de 2015 presentábamos la metodología, aun no se habían promulgado dos instrumentos normativos que hoy están vigentes, la ley del Sistema de Planificación Integral del Estado y la ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, por tanto en cuanto a la construcción de agendas comunes aun no se contemplaba el aporte de estos dos instrumentos, hoy es indiscutible que estos dos instrumentos nos acercan al objetivo de esta etapa, el SPIE incorpora un elemento central en el propósito: integralidad, esto permite que la planificación se encuentre articulada en todos los niveles, tanto a nivel vertical como horizontal. El PDES nos da los lineamientos y establece los pilares e indicadores sobre los cuales articular la planificación, si el PDES nos dice que nuestro objetivo es reducir la pobreza extrema de 17 a 9% hasta el 2020, cada planificación sectorial o subnacionales debe estar en función de esta meta y podremos medir el impacto de nuestra planificación en el nivel desagregado de lo sectorial o territorial, esto nos dará la pauta precisa de la agenda concurrente o compartida que deberemos reflejar en nuestra agenda común con miras a esta meta. Por ello esta etapa de la metodología se encuentra ya en pleno desarrollo, pues ya estamos en revisión de los planes sectoriales y territoriales, lo cual nos acerca de manera eficiente al cumplimiento de esta etapa.

La cuarta etapa, inversión y asignación eficiente será sin duda una ganancia en sí misma, hay que abrirla en dos frentes, la primera una profunda revisión de la estructura normativa de la gestión pública, hemos sido capaces como pueblo de desmontar un estado fallido y proponer otro acorde a nuestra realidad y visión de desarrollo, pese a ello no hemos sido lo suficientemente agresivos a la hora de interpelar y transformar la estructura normativa de la gestión pública, buscando eficiencia en todos sus niveles, en este proceso de dialogo este es un elemento que debemos enfrentar entendiendo los desafíos que nos plantea un estado moderno y autonómico, no es correcto pensar que la ineficiencia o eficiencia que se reflejan en los resultados de una gestión están únicamente cargados al desempeño del funcionario, cuando seguramente hay ataduras normativas, procedimentales que no permiten un despliegue satisfactorio de la gestión pública, esto debemos afrontarlo, hemos heredado muchos de estos problemas, pero no nos podemos atar a ellos, debemos enfrentarlos y superarlos, como tarea para este proceso de diálogo, es un deber ineludible que como producto tengamos una estructura normativa de la gestión pública que aporte realmente a la eficiencia sin sacrificar transparencia, pero que además entienda esta nueva ingeniería estatal que tiene a gobiernos de diferentes niveles y condiciones, no es lo mismo ser alcalde en Santa Cruz capital que gobernar el municipio de Moro Moro, ni es lo mismo gerentar YPFB con todas sus complejidades y urgencias que ser Gobernador de Pando. Una nueva estructura normativa de la gestión pública debe a la vez de reconocer las asimetrías que existen entre los mismos tipos de gobiernos subnacionales, brindar condiciones para que lo determinante sean los resultados e impactos, por encima de los procedimientos.

La segunda parte de esta etapa nos convoca a redefinir nuestros criterios de planificación y medición de resultados a la hora de asignar los recursos en lo subnacional, hay que reorientar la planificación en el marco de lo que la constitución define como marco competencial pero ligado a resultados e impacto, no se debe seguir el rumbo arbitrario e improvisado de la planificación en lo subnacional, debe limitarse la improvisación y se debe tener criterios uniformes para medir el impacto del uso de recursos, sean estos en gasto en cuanto a servicios tanto como en inversión, pero a la vez hay que desarrollar mecanismos de manejo de la estadística local, regional, AIOC y departamental que permita tomar decisiones eficientes a la hora de asignar los recursos, es decir planificación eficiente, en base a proyecciones de largo plazo con metas claras y medición de impactos predeterminados. No solamente medir la eficiencia sobre la base de la ejecución física o financiera, sino sobre el resultado y el impacto real.

La quinta parte del proceso será consecuencia de un buen desarrollo de las anteriores, una comunidad informada orientará sobre el rumbo de las agendas comunes basadas en el SPIE y el PDES, un dialogo honesto nos abrirá las puertas de una estructura normativa de la gestión pública eficiente y acorde al nuevo estado, de igual forma redefiniremos nuestros criterios de planificación subnacional para lograr que la gente sienta que sus recursos están siendo asignados y utilizados de forma que realmente resuelvan problemas de los ciudadanos y que la planificación deje de ser un requisito cumplido por formalidad y sea realmente una herramienta capaz de transformar. El análisis de las fuentes de recursos, no deberá ser simplemente un ejercicio distributivo, es a la vez un análisis de nuestras capacidades para generar recursos en todos los niveles que ayuden a cumplir nuestras competencias, en el esquema planteado se debe tener como eje de discusión la generación recursos, así como hoy se cuestiona el 80/20 también hay que abordar el 90/10 que podría ser la relación que hoy existe entre generación de recursos propios y transferencias del nivel central a las ETAs. Si bien aquí también hay que abordar las asimetrías, pues la capacidad de generación de recursos también está vinculada a las dimensiones institucionales, territoriales, poblacionales de las ETAs, en las cuales encontraremos algunas que jamás podrían revertir esa relación de ingresos, a aquellas que si tienen físico y tamaño, también hay que exigirles mayor esfuerzo fiscal, no solo orientado a la recaudación tributaria sino además a una nueva veta de inversiones en empresas publicas subnacionales que al igual que el nivel central generen para el arca de la ETA algunos dividendos necesarios para incrementar los recursos y atender de mejor manera sus competencias.

Algunos pretenderán abordar el debate seguramente en el esquema tradicional de la distribución, habrá que ser imaginativo para orientarlo más hacia grandes acuerdos sectoriales, fijar enfrentar juntos grandes metas nacionales en la cual asignemos recursos entre todos para superar deficiencias que solos no podríamos enfrentarlos, desarrollo productivo se proyecta como uno de esos grandes acuerdos, sistema de salud otro de ellos, infraestructura vial, etc. en ejes como estos deberemos poner nuestra apuesta entre todos para en 5 o diez años haber cumplido la meta y abordar otros ejes priorizados en el mismo esquema.

Los riesgos del proceso

Está claro que no es ni se pretende que sea un camino sencillo, pero es parte de la construcción del estado autonómico que a la vez redunda en la construcción del estado plurinacional, como en cada paso que hemos avanzado aflora en cada momento la carga ideológica de los actores, no es un debate técnico, es un debate político al cual cada actor pretenderá asignarle su impronta cultural e ideológica, esto lo va a complejizar y nos va a llevar a niveles de tensión en la discusión de forma inevitable, así como estamos los militantes de la revolución que buscamos que este sea una vuelta de tuerca para afianzar el estado plurinacional y la revolución democrática y cultural y por tanto no estaremos dispuestos a ceder respecto del desmantelamiento del estado fuerte y productivo en pro de una distribución que disperse los recursos sin visión ni metas claras en lo estratégico, al otro lado tendremos quienes querrán reeditar los niveles de tensión que se dieron a la hora del debate autonómico inicial, tendremos otra vez un escenario mediático agresivo como recurso de movilización.

El desafío es mantener el debate en el escenario institucional, un debate político sí, pero en los canales democráticos que hemos acordado a través de las leyes, en este propósito vamos por buen camino, para ello es preciso redundar en algunas premisas básicas que permitan este diálogo honesto.

La primer premisa es la de entender que este es un tema estructural y estratégico, no se lo puede abordar solo desde la perspectiva de la coyuntura de los precios de las materias primas, es evidente que los ingresos se han reducido y ha impactado en nuestros presupuestos, pero eso nos afecta a todos y debemos entenderlo así, claro, nos habíamos acostumbrado a los altos precios e incluso a los adicionales que a medio año o en diciembre incluso al hacerse efectivos nos bajaban la ejecución, por ello es que asumiendo que estamos discutiendo acuerdos que van a regir probablemente los próximos 20 años, debamos verlo en esa perspectiva.

Una segunda premisa importante es la responsabilidad fiscal a la hora de hacer propuestas, las finanzas públicas no dejan recursos sueltos, todo está presupuestado y asignado, hasta el último centavo, por tanto no se trata simplemente de decir, quiero subir del 25 al 50 % o quiero el 4% de la recaudación de impuestos coparticipables, será importante que la propuesta también contenga la fuente de los recursos, qué obligación el nivel central debería dejar de atender para traspasar esos recursos a otra instancia, cuantos médicos dejaremos de cubrir, o el subsidio del combustible, o maestros o policías, o proyectos de inversión que quedaran sin cobertura.

La tercera premisa es la de evitar partidizar el debate, habrá más de uno que se sienta tentado a obtener rédito político de este proceso con miras a sus postulaciones en 2019, hacerlo sin duda va a implicar un nivel de irresponsabilidad con el pueblo que difícilmente le redunde en positivo, no se puede exponer un asunto tan delicado y sensible a los intereses nacionales con propósitos mezquinos.

El desafío

Es una oportunidad de oro para avanzar, se han dado las condiciones para que nuestra revolución avance con paso firme, hemos gobernado un país que nos fue entregado en oprobio, humillado, negado en su destino, once años después somos un estado distinto económicamente, socialmente, políticamente, queda pendiente este debate necesario, la revolución debe abanderarlo, tenemos la moral para discutir cara a cara lo hecho y que hoy da pie a este debate, los mismos que hace trece años pedían a Goni Sanchez que no se vaya y que gobierne desde Santa Cruz y que luego ya en nuestro Gobierno nos pedían que no afectemos a las petroleras para que no se vayan del país, son los que hoy exigen ser mejores beneficiarios de la torta generada con la nacionalización de los recursos naturales, con esa moral debemos orientar el debate, con la visión estratégica y la responsabilidad de haber transformado estructuralmente nuestra historia, junto a nuestro pueblo en un dialogo abierto vamos a sentar las bases de nuestro desarrollo como lo hicimos con la Agenda Patriótica, siempre en pos de la patria, por nuestro pueblo, con nuestro pueblo y para nuestro pueblo.

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Emilio Rodas Panique

Nació en Santa Cruz de la Sierra el 18 de febrero de 1970. Cientista Jurídico de profesión, se tituló de la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno de Santa Cruz.Tiene una amplia trayectoria en cuanto al trabajo de coordinación con movimientos sociales. Fue Oficial Mayor en la Cámara de Senadores.Trabajó como Director General de Transporte Terrestre, Fluvial y Lacustre del Viceministerio de Transporte dependiente del Ministerio de Obras públicas, Servicios y Vivienda (2009-2012). Durante la década de 1990 ejecutó 135 talleres sobre Realidad Nacional y Fortalecimiento Organizacional junto al Centro de Formación de Laicos de Santa Cruz, además supervisó y capacitó en el Proyecto de Fortalecimiento Comunitario HOLANDA II (1996 – 1997).


Nota: