Aportes para la construcción de una experiencia constituyente

Un Estado Plurinacional para Guatemala

Eduardo Villagrán
Publicado en agosto 2018 en La Migraña 27
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I. Elementos básicos

Un Estado plurinacional es una organización político–administrativa integrada por dos o más naciones, usando este término en su sentido más amplio y pudiendo sustituirlo por otros vocablos, tales como regiones, comarcas o algún término indígena. De momento, existe una sola nación incorporada en el estado guatemalteco, la nación criolla ladina. Para que se pueda hablar de un Estado plurinacional debe haber más de una nación y cae de su peso que éstas estarían basadas en los 22 pueblos formados a partir de los grupos sociolingüísticos de origen maya, más los xincas y garífunas.

Se entiende por nación un pueblo que está asentado sobre un territorio, con el cual se identifica y sobre el cual ejerce un control satisfactorio, tanto en lo jurídico como en lo administrativo. Se define como pueblos los grupos sociolingüísticos que ya han adquirido una identidad común, por lo general en torno a su idioma.

Un Estado plurinacional para Guatemala permitiría y fomentaría:

  1. El autogobierno de las naciones que lo integren, descentralizando y redistribuyendo las atribuciones de sus tres organismos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
  2. El control de las naciones sobre aquellos territorios que considere sagrados y sobre los económicos, o los que requiera para subsistir y prosperar.
  3. La gestión, por parte de las naciones, de los recursos tributarios que les correspondan y la facultad de proponer nuevos impuestos y arbitrios a la Asamblea del Estado plurinacional.
  4. La injerencia de las naciones en las políticas y actividades que el gobierno del Estado plurinacional adopte y realice en el territorio autónomo, tales como los relacionados con el desarrollo económico, cultural, educativo, social, salud, vivienda, empleo, bienestar, aplicación de justicia, manejo de recursos, acceso al territorio, conservación de la naturaleza, seguridad, planes de vida, democracia y derechos de la mujer.
  5. La oficialización del idioma de la nación, equiparándolo con el castellano en el territorio autónomo.

II. Características de
un Estado plurinacional

Tomando como base las instituciones de la república de Guatemala, se especifican las características operativas y se presentan otras cuyo objeto es coadyuvar al desarrollo del estado y darle un soporte ideológico. Estas características filosóficas1Desarrollado con base en los aportes de Jubenal Quispe, antropólogo y abogado. son parte de la transformación política y cultural, al pasar de una república centralista y monocultural a un Estado multicultural descentralizado cuya naturaleza se refleja en sus instituciones y símbolos.

a. Autogobierno

El autogobierno es la facultad de un pueblo por regir su destino y su modo de vida de acuerdo con su cosmovisión, imaginario y cultura. Esta facultad se pone de manifiesto a través de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y a través de organizaciones complementarias como el Tribunal Supremo Electoral y la Corte de Constitucionalidad. También a través de las demás entidades que conforman el andamiaje administrativo de un gobierno.

i. El Legislativo

Un Estado plurinacional permitirá la creación de asambleas o concejos legislativos en las naciones que lo integren. Estas asambleas o concejos tendrán facultades para adoptar y adaptar las actuales las leyes de la República de Guatemala, de manera que vayan en consonancia con la cultura del pueblo que sirvió de base para crear la nación autónoma, descartando o modificando el resto y emitiendo sus propias leyes.
Las leyes que tengan una incidencia directa sobre los Derechos Humanos Intangibles no podrán ser modificadas por la nación. El Estado plurinacional se reservará el derecho de garantizar a todos sus pobladores que no serán asesinados, torturados o esclavizados y además que en todo su territorio se respetarán los principios democráticos y el derecho de la mujer a la equidad de género, éstos en un sentido decolonizado.

ii. El Ejecutivo

El Estado plurinacional delegará en las naciones autónomas la facultad para definir e implementar sus propias versiones del Poder Ejecutivo, a la medida y usanza de sus prácticas culturales. Estas versiones podrán ser, por ejemplo, un cargo como el del Gobernador de los actuales departamentos, un alcalde indígena, un Aj Pop o cualquier otra figura acorde a las culturas y tradiciones del pueblo que haya servido de base. La figura que se seleccione ejercerá en la nación autónoma funciones análogas a las del presidente de la república y será electa de acuerdo con las prácticas democráticas del grupo sociolingüístico que sean relevantes.

Es importante mantener abiertas las mentes a la posibilidad de que las naciones autónomas interpreten el poder ejecutivo a su manera y que ésta pueda asumir formas diferentes a las usuales.

iii. El Judicial

El Estado plurinacional privilegiará el derecho consuetudinario en todas las instancias que sea posible. Esto dependerá del alcance y usanza que por tradición este derecho haya tenido en el pueblo de que se trate. El Estado siempre se reservará el derecho de intervenir en caso de amenazas inminentes a los derechos humanos intangibles, o sea para impedir que alguien sea asesinado, torturado o esclavizado y cuando los derechos a la democracia y a la equidad de género de la mujer, en un sentido decolonizado, estén siendo amenazados.

El papel del derecho consuetudinario está normado por el Art. 8 de la Parte I del convenio 169 de la OIT, del cual Guatemala es signatario. Este convenio tiene preeminencia sobre la legislación nacional.

En la mayoría de los casos, el papel del derecho consuetudinario deberá ser conjugado con el del derecho positivo a través de consensos entre autoridades de las naciones, expertos jurídicos republicanos y antropólogos y juristas con experiencia en este tipo de negociaciones. El objetivo sería delimitar las fronteras entre ambos conjuntos de leyes y delegar en un mayor o menor grado la función judicial en las autoridades de la nación autónoma. Todo lo que pueda ser resuelto al nivel del derecho consuetudinario se resolverá de acuerdo con sus prácticas y la justicia del Estado plurinacional no intervendrá, a menos que sea a solicitud de las autoridades del pueblo antecesor o de acuerdo con las fronteras establecidas por consenso.

Algunos países latinoamericanos permiten que una región autónoma tenga su propia guardia indígena o equivalente2Ulloa, Astrid. Colombia: autonomías indígenas en ejercicio. Los retos de su consolidación” en La autonomía a debate, González, M; Aracely Burguete y Pablo Ortiz, (Quito: FLACSO Sede Ecuador, 2010) p. 167 y otras.. Esta guardia es la encargada de velar por el cumplimiento de las disposiciones emanadas del derecho consuetudinario, vigilar las actividades del Gobierno Central en su territorio, asegurar el cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial por parte de organizaciones y empresas privadas y custodiar las fronteras de la región autónoma para propósitos del cumplimiento de lo anterior. En el caso de Guatemala, podría ser análoga a las actuales policías municipales, agregándole las funciones que se considere necesarias.

b. Control territorial

La Constitución de la República de Guatemala establece en su “Artículo 230: El Registro General de la Propiedad, deberá ser organizado a efecto de que cada departamento o región, que la ley específica determine, establezca su propio registro de la propiedad y el respectivo catastro fiscal”. Esta facultad puede ser interpretada como aplicable a una nación autónoma. La autoridad, latitud y competencia de estos registros nacionales sería igual a las del actual Registro General, en la jurisdicción de la nación autónoma.

Una nación autónoma puede elegir tener sólo un control de tipo administrativo sobre el uso y destino de las tierras que conforman su territorio. El capítulo II, Ordenamiento territorial y desarrollo integral, artículo 142 del Código Municipal dice: “Las lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualesquiera otras formas de desarrollo urbano o rural que pretendan realizar o realicen el Estado o sus entidades o instituciones autónomas y descentralizadas, así como las personas individuales o jurídicas que sean calificadas para ello, deberán contar con la aprobación y autorización de la municipalidad en cuya circunscripción se localicen”. Las naciones autónomas ocuparán territorios que pertenecen a los actuales municipios y por lo tanto podrían adquirir o recibir en delegación todos los derechos correspondientes, pudiendo atenerse a este artículo para regular las actividades económicas que se lleven a cabo en sus territorios.

Para esclarecer y delimitar los derechos y responsabilidades de los municipios y las naciones autónomas sería recomendable promulgar la ley sobre pueblos indígenas estipulada en el Art. 77 de la actual Constitución de la República. Por otra parte, el Convenio 169 de la OIT en su parte II Tierras, artículos 13 – 19 respalda el control territorial por parte de las naciones indígenas.

Los pueblos antecesores de ascendencia maya por lo general tienen una mayor relación de identidad con sus entornos ecológicos. Esta identidad incluye, además de la persona, a la familia, a la comunidad y a los recursos naturales que le dan sustento; la tierra, los bosques, la fauna, la flora, el agua y el aire. Ésta es una de las razones principales por las cuales las comunidades indígenas a veces se oponen a al desarrollo de proyectos hidroeléctricos y mineros en tierras que consideran sagradas y subraya la importancia del mencionado control territorial.

c. Ingresos fiscales

El Estado plurinacional les dará a las naciones autónomas la oportunidad de disfrutar de independencia financiera porque si una nación no cuenta con recursos propios suficientes tendrá que recurrir a mendigarle fondos al Estado como ocurre en Nicaragua y Panamá, en menoscabo de su autonomía. La nación deberá tener un presupuesto de ingresos y gastos priorizados y equilibrados. Como parte de sus ingresos las naciones autónomas podrán recibir una parte, proporcional a su población, del 10 % del aporte Constitucional del Gobierno de la República de Guatemala a las municipalidades, o su totalidad en casos de una completa coincidencia territorial. Además, las municipalidades reciben el 75 % del IUSI, lo cual puede ser trasladado a la nación autónoma también en forma proporcional.

Cualquier impuesto o arbitrio adicional tendría que ser aprobado por la Asamblea o Concejo de la nación autónoma y elevado a la Asamblea o Congreso del Estado plurinacional para su aprobación.

d. Participación en las instancias del Gobierno Central

Las naciones autónomas aportarán al Organismo Legislativo del Estado plurinacional un número de representantes proporcional a su población, de acuerdo con la política de distritos electorales vigente, después de aplicarle reformas a la Constitución de la República de Guatemala y a la LEPP que garanticen la inclusión de las mujeres y las minorías. También estarán facultadas para mandar delegados, observadores o representantes a todos los ministerios, dependencias y organizaciones del Estado que puedan incidir en su desenvolvimiento. Esto incluye a los ministerios de Educación, Salud, Agricultura, Comunicaciones, Energía y Minas, Medio Ambiente y Recursos Naturales y a organizaciones como FONTIERRAS, FODIGUA y la Academia de Lenguas Mayas. Esta participación buscará orientar al Ejecutivo del Estado plurinacional para que sus acciones y programas sean consistentes con los proyectos de vida de las naciones autónomas y está respaldada por los Art. 6 y 7 de la parte I del Convenio 169 de la OIT.

Las inversiones y gastos que esta participación requiera estarán sujetos a una priorización y fiscalización por parte del gobierno de la región autónoma. Se evaluarán en forma periódica con base en los resultados para asegurarse de que están siendo efectivos en vez de nominales. Para ello será necesario priorizar esta participación, supervisarla en forma permanente y si es necesario dosificarla.

Para que las naciones autónomas puedan integrarse al Organismo Judicial a través de la Corte Suprema de Justicia es necesario reformar el art. 215 de la Constitución de la República de Guatemala.

e. Supervisión de las actividades del gobierno
del Estado plurinacional en la nación autónoma

Las naciones autónomas estarán facultadas para conocer, supervisar y vigilar las actividades del Organismo Ejecutivo del Estado plurinacional en su región y asegurarse de que vayan en consonancia con sus propias leyes, disposiciones y planes de vida. Las entidades del Gobierno Central deberán enviar a las autoridades ejecutivas de la nación autónoma sus planes de trabajo anuales con suficiente anticipación para que sean revisados y aprobados o no, con modificaciones o sin ellas. De nuevo, es recomendable priorizar esta supervisión y vigilancia, para que no se convierta en un estorbo ni sobrecargue la infraestructura administrativa de una nación autónoma.

f. Oficialización de los idiomas de los pueblos

En las naciones autónomas, los idiomas de los grupos sociolingüísticos que dieron origen a los pueblos serán oficiales en todas las instancias, al mismo nivel y para los mismos usos que el castellano, para lo cual será necesario modificar el artículo 143 de la actual Constitución de la República.

g. Ministerios que complementan la organización administrativa de un Estado plurinacional3Escritor, periodista y pensador político peruano (1894-1930), uno de los pioneros en la interpretación del marxismo desde la realidad de América Latina.

Además de los tradicionales ministerios, el Estado plurinacional tendrá un ministerio de Naciones, cuyo propósito será difundir la información relacionada con la oportunidad de crear naciones autónomas, promover su entendimiento y comprensión, realizar consultas populares y referendos en zonas de interés y apoyar a las nuevas naciones autónomas durante sus primeros años. Al considerar la creación de nuevas organizaciones estatales para evitar aumentar la burocracia, pero también debe tomarse en cuenta que un Estado plurinacional requerirá de investigación, análisis, interpretación, difusión y concientización acerca de las características culturales de las naciones que lo conforman y de una articulación adecuada de sus diferencias.

Por ejemplo, los parámetros de democracia y derechos humanos de la cultura Occidental pueden tener aspectos de vigencia universal que ameritan ser transferidos a la forma de operar de una nación autónoma y esto deberá hacerse a través de la educación y la persuasión, para lo cual puede hacer falta organizaciones estatales dedicadas a ello.

h. Representación en otras organizaciones gubernamentales

La participación de las naciones autónomas en los organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial deberá asignar puestos fijos a los representantes de las naciones. También habrá que garantizar la representación de las naciones en la Corte de Constitucionalidad y el Tribunal Supremo Electoral.

i. Reeducación del Servicio Civil

Los empleados de servicio civil de un Estado plurinacional recibirán formación profesional en temas como la naturaleza multicultural del Estado y cómo ésta incide en aspectos de planificación, programáticos, atención al usuario, seguridad y otros. También deberán conocer las cosmovisiones de las naciones que conforman al Estado y sus expresiones culturales, tales como la tecnología, las políticas de intercambio de bienes, la salud, la educación, la justicia, la vivienda, los sistemas de seguridad, etc. Esto aplicará a todos los niveles del Servicio Civil, desde el presidente hasta los encargados de atención al público y los elementos de seguridad.

Esta reeducación facilitará la interacción entre los burócratas y los representantes de las naciones. Permitirá a los organismos del Estado planificar y ejecutar programas apropiados a las culturas de los diferentes grupos sociolingüísticos; homologar los sistemas económicos, incluyendo la promoción e impulso de la diversidad de actores en el intercambio de bienes y servicios, tomando en cuenta que estos actores no sólo pueden ser individuos sino también pueblos y comunidades organizadas; también homologar aspectos tecnológicos cuando sea posible, al igual que enfoques de salud, educación, etc., esforzándose por darle paridad a la diversidad de aportaciones culturales dentro de un marco de bienestar humano y social.

j. Aspectos políticos

El Estado plurinacional redefine las relaciones entre los pueblos y las instancias que les sirven y representan. Por ello puede ser improcedente hablar de un gobierno pues los empleados públicos son representantes y servidores de las naciones que conforman el Estado y no sus gobernantes, en el sentido usual de la palabra. El término administración se adapta mejor a una entidad cuyo trabajo es captar las aspiraciones, necesidades y requerimientos de los pobladores y naciones en orden a proponer soluciones y respuestas adecuadas, que respondan tanto en fondo como en forma.

Al hablar de ciudadanos se generan asociaciones referentes a quienes viven en una ciudad, en un área metropolitana o un pueblo. Los vocablos habitante y poblador pueden ofrecer alegorías más amplias y representar mejor a los integrantes de un Estado plurinacional que tiene un alto porcentaje de población rural. Debe tomarse en cuenta que muchos de los pobladores de un Estado plurinacional tendrán identidades que incluirán, en mayor grado, elementos comunitarios y hasta ambientales, en comparación con los habitantes de regiones criollas ladinas; en un Estado plurinacional los llamados derechos ciudadanos tenderán a incluir, además de los humanos, a los comunitarios y a los naturales.

La democracia, en un Estado plurinacional, también tendrá características múltiples. Esta multiplicidad conlleva el reconocimiento y la práctica de diferentes tipos de democracias, considerándolas y tratándolas como equivalentes. La democracia participativa, la comunitaria y la directa son, entre otras, sistemas políticos vigentes, aunque no siempre reconocidos en forma explícita.

Es importante resaltar, sin embargo, el espíritu de la democracia, el cual aunque adaptado a las condiciones culturales de una región autónoma seguirá expresándose.

k. Aspectos simbólicos

El andamiaje simbólico de un Estado plurinacional debe reflejar la diversidad de culturas que lo integran. Los símbolos patrios de la República de Guatemala pueden tener algunos elementos que serán más comunes que otros a la pluralidad de los pobladores de las naciones autónomas, así como otros que pueden resultar inaccesibles y hasta antagónicos. Podrá generarse una presión positiva, por parte de las naciones, para que se incluya símbolos que hasta ahora han estado ausentes o se modifique o elimine algunos de los actuales.

En su uso tradicional y convencional, el vocablo país ha adquirido connotaciones unitarias y centralistas. Podría pensarse en la colectividad guatemalteca o nada más en el Estado guatemalteco. Asimismo, como se sugirió al principio, hablar de naciones puede traer a la mente una subdivisión del país que no va acorde con las intenciones de un Estado plurinacional, valga la disonancia. Podría, en vez de naciones, usarse términos como territorios, comarcas o hasta tenamit, palabra de origen maya que significa pueblo en varios idiomas4Se agradece a Ana Cosenza la esencia de esta sugerencia..

No se está diciendo que se deba hacer todas estas modificaciones, ni sería este el lugar indicado para proponerlas. Se trata nada más de mencionar el tema y subrayar su potencial relevancia. Quizá sea uno de los trabajos que la primera Asamblea Constituyente del Estado plurinacional deba evaluar y solventar estos y otros aspectos.

III. Desarrollo del Estado plurinacional

Crear un Estado plurinacional significa montar el escenario institucional para que los pueblos indígenas, garífuna y xinca puedan convertirse en naciones, tenamit o comarcas, teniendo acceso y control a los territorios que consideren sagrados y a aquellos que necesiten para su supervivencia y prosperidad, con la facultad de administrarlos en forma autónoma. Una vez creado el Estado plurinacional pueden pasar años sin que nada suceda, pues la idea no sería forzar a ningún pueblo a convertirse en nación autónoma sino darle la oportunidad de hacerlo. Tampoco hay números ni extensiones territoriales mínimas para que exista una nación autónoma. Esta podría estar compuesta por dos mil familias y ocupar un territorio incluso inferior al de un municipio, como puede tener cientos de miles de habitantes y ocupar varios municipios. El criterio principal es el convencimiento y compromiso de los pueblos por salvaguardar su cultura, al convertirse en naciones autónomas donde puedan tener un ambiente propicio para existir y prosperar, sin verse obligados a ladinizarse.

Una vez formada una nación autónoma, deberá hacerse provisiones para que pueda seguir creciendo conforme más comunidades decidan integrarse. Por ejemplo, una nación q’eqchi’ puede nacer en una parte del municipio de Cahabón y de ahí irse ampliando hasta cubrir todo el municipio y partes, o la totalidad de, los municipios aledaños. Sin embargo, es recomendable que no haya más de una nación por cada pueblo o grupo sociolingüístico, por lo que la Ley Indígena deberá estipular un procedimiento de consulta y consenso antes de autorizar la creación de una nación autónoma en una región determinada.

El 90 % de los habitantes de Guatemala tiene sangre indígena. Sin embargo, las culturas que la expresan están diluidas en diferentes grados a causa de la ladinización y asimilación promovidas por el Estado bajo la bandera de la integración nacional. Esto hace difícil lograr consensos a nivel de grandes grupos socioculturales, como sería la creación de naciones que representen a todos los mam, q’eqchi’, k’iche’, etc. Es por ello que es preferible empezar en pequeño, con grupos de alta solidez cultural y convicción, pero dándoles todas las posibilidades de crecer.

Las regiones autónomas de Nicaragua son un ejemplo de lo que no se debe hacer. Se crearon abarcando grandes territorios con población indígena y mestiza y con el tiempo los mestizos fueron predominando por mayoría, apoderándose de casi todas las instancias de gobierno local y excluyendo a los indígenas y a los afrodescendientes. Para evitar esta cooptación automática, es necesario que las naciones autónomas partan de una sólida base de convicción cultural y que existan los mecanismos para que los pueblos no pierdan el control, aunque esto tampoco debe forzarse. Si al cabo de los años todas las naciones se ladinizan y pierden su identidad se podría disolver el Estado plurinacional y volver a una república criolla ladina.

Una vez establecido el Estado plurinacional, se podrá autorizar y organizar consultas en todos aquellos municipios o regiones del país que tengan una alta proporción maya, garífuna o xinca, con el objeto de establecer si sus habitantes tienen interés en crearla o no. Al detectarse un consenso en el sentido positivo, puede pasarse a hacer un referendo. El establecimiento de una nación autónoma requeriría del voto afirmativo de por lo menos las dos terceras partes de los votantes registrados en el territorio que se propone convertir en nación autónoma.

La nación ladina se definirá por default, o sea todo aquel territorio que no se integre a una nación autónoma indígena, xinca o garífuna. Se seguirá rigiendo por las mismas leyes e instituciones existentes, modificadas para acomodar la existencia de las naciones autónomas y el contexto de un Estado plurinacional. Los indígenas mayas, xincas y garífunas residentes en la nación ladina también pueden optar por la nacionalidad individual en la nación autónoma que les corresponda y participar en sus procesos políticos.

El Estado plurinacional es el conjunto de leyes e instituciones que permitirán el surgimiento y desarrollo de naciones autónomas indígenas. Su configuración nacional futura dependerá de la iniciativa y compromiso de los pueblos y grupos sociolingüísticos existentes. Una vez iniciado, será un proceso abierto y lo más seguro irreversible.

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Eduardo Villagrán

Master en Ciencias de la Universidad Cornell. Dos veces ganador del primer lugar en los Juegos Florales Hispanoamericanos de Quetzaltenango, en la rama cuento. En 1990 fundó el grupo literario La rial academia. Entre sus publicaciones están: En el camino andamos (Guatemala: La rial academia, 1991); Amadeo Brañas historiógrafo (México: Editorial Praxis, 2009); y La suerte legendaria de don Juan (México: Editorial Praxis, 2012). Su novela Donde comen dos, comen tres ganó mención honorífica en el Premio Internacional de Narrativa Ignacio Manuel Altamirano auspiciado por la Universidad Autónoma del Estado de México. Tiene en manuscrito El otro lado del silencio y está trabajando en la novela, Quinientos años no es nada; el ensayo Un estado plurinacional para Guatemala. Ha escrito dos guiones cinematográficos para largometrajes de ficción, La macha y Amadeo.